Нормативно-законодательные акты регулирующие деятельность банков. Система нормативно-правовых актов, регулирующих кредитные отношения

Нормативные акты Банка России и практика

Нормативные акты Банка России регулируют денежную систему, банковские операции и некоторые другие вопросы, которые, так или иначе, затрагивают права и законные интересы физических лиц, организаций и государства.

Юристов, экономистов работающих в сфере экономики и права, эта тема, так или иначе, но все же, - касается.

Простой тому пример - открытие и ведение счета в банке. Все фирмы, да и не только они, но и индивидуальные предприниматели, граждане, - открывают банковские счета. А ведь такую банковскую операцию регулирует не только Федеральный закон, но и нормативные акты Банка России. И от того, как это происходит, и как это регулируется, зависит прочность гарантий для тех, кто положил деньги на счет в кредитной организации.

Надо следить за решениями Банка России. Пример - сроки подачи соответствующих заявлений. Тем, кто обслуживается в кредитных организациях, иногда нелишне бывает вовремя узнавать, когда Банк России отзывает банковскую лицензию. Ведь после отзыва лицензии клиент уже не сможет снять деньги со счета, но он хотя бы вовремя предъявит свои требования. Конечно, ему придется ждать, пока будут завершены известные процедуры, предусмотренные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также некоторыми другими федеральными законами. Все, такого рода решения, Банком России публикуется в "Вестнике Банка России". Порядок отзыва лицензии в соответствии с федеральными законами, и по основаниям которые в них предусмотрены, регулируется нормативными актами Банка России.

Системное изучение нормативных актов Банка России, на мой взгляд, позволяет прогнозировать ситуации в кредитной системе страны. Помнится мне, в 1998 году вышел один акт Банка России. В нем были некоторые признаки надвигающегося кризиса. Однако усмотреть их мог только тот, кто знает, как устроен механизм кредитной организации и одновременно понимает некоторые сущностные характеристики банковского права. Вообще должен заметить, что аналитики часто строят свои прогнозы только на обобщении того, что есть в СМИ. Этого недостаточно для прогнозов. Нужно учитывать закономерности денежных систем.*(49)

Банк России издает сотни нормативных актов. В них много технических и технологических норм, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и нахождение нужных правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в Федеральном законе.

Чтобы пройти через этот частокол и не ошибаться нужно, прежде всего, владеть методологией понимания юридических свойств этих актов, знать их сильные и слабые стороны.

Нормативные акты Банка России в системе нормативных актов Российской Федерации

Банковская деятельность регулируется не любыми из известных юристам нормативных актов. Тем более она не регулируется никакими иными подзаконными актами, кроме как нормативными актами Банка России. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть, как это закреплено в ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". А там, в части 2 ст. 2 этого Федерального закона говорится, что банковская деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России.

Конечно, может возникнуть вопрос о том, почему, скажем, банковская деятельность регулируется только федеральными законами и только нормативными актами Банка России, и почему получается так, что тот же Минфин РФ не вправе ее регулировать. Ответ могу дать такой: Банк России - эмиссионный банк. Он независимо от органов государственной власти производит эмиссию наличных денег и организует их обращение. И поскольку по Конституции РФ (ст. 75) он в этом абсолютно независим, и выпуск денежных суррогатов запрещен, то в интересах нормального функционирования денежной системы в ней должна быть централизация. Ни субъекты Российской Федерации, ни какие бы то ни было органы исполнительной власти не должны вмешиваться в осуществление этой экономически обусловленной и конституционно закрепленной функции Банка России.

Что же касается банковской деятельности кредитных организаций, а в ряде случаев, и самого Банка России, то она - не самоцель. Она как раз и нужна, прежде всего, для того чтобы было нормальное денежное обращение. Она его обеспечивает своими технологиями. Вот этим, как мне думается, объясняется то, что в частности, среди подзаконных актов, только нормативными актами Банка России может регулироваться банковская деятельность.

Юридические свойства и виды нормативных актов Банка России

Юридические свойства нормативных актов Банка России. Нормативные акты Банка России имеют одно интересное свойство, на которое не все обращают внимание. Дело в том, что в новом Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изменениями)*(50) (Далее - Федеральный закон) используется термин "нормативный акт", а не "нормативно-правовой акт". Почему законодатель использовал такой термин? Причем, - второй раз. В предыдущем Законе, c аналогичным названием, тоже говорилось не о "нормативно-правовых актах", а о "нормативных актах".

В Федеральном законе сказано, что Банк России по вопросам, его компетенции "издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты". Подчеркну, - здесь сказано, что Банк России принимает нормативные акты.

Однако в Конституции Российской Федерации говорится не о нормативных актах, а об нормативно-правовых актах.*(51) Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины "нормативный акт" и "нормативно-правовой акт".

Мне думается, что использование законодателем именно этого термина вовсе не было случайным. Объясняется это статусом Банка России. На мой взгляд, он не является органом государства. Это банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Образно говоря, - это самый крупный торговец на денежном рынке. Торговец не должен быть органом государства. Поэтому его служащие, не являются государственными служащими.*(52) Нормотворческая функция, ему делегирована государством.*(53) Стало быть, логично, что и термин тоже используется другой.

Естественно у кого-то может возникнуть вопрос о том, а какое практическое значение имеет термин "нормативный акт" и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве.

Ответ дадим с помощью простого примера. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, то есть, применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Скажем, клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения Банка России N 54-П, и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Должна ли такая сделка признаваться недействительной? На мой взгляд, к сделке это нарушение не относится. Это внутреннее дело самого банка. Это банковская операция, порядок проведения которой регулируется нормативными актами Банка России. Он же осуществляет банковский надзор. А банковский надзор на клиентов не распространяется. Его объект - кредитная организация и банковская система.

В случае выявления каких-то нарушений проведения банковской операции, Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ решаются в суде, а не в Банке России.

Более того - банковская операция составляет предмет не только банковской, но еще и служебной тайны. Клиент и не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все - внутренняя деятельность механизма кредитной организации.

Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции.*(54) Правоотношение при этом соответственно возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы. Внутри ее. А в этой системе Банк России - орган банковского регулирования и банковского надзора. Это как раз не учитывают сторонники так называемых "комплексных правоотношений", которые смешивают банковскую операцию и сделку. Мне же думается, что надо четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их.

Банковская операция - форма осуществления сделки. Это та технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также соответственно - банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. В итоге это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права.*(55)

Как уже говорилось, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях, и, в частности, касательно определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-то сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция - это не содержание сделки, а только форма ее реализации. Эта форма регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы.

Но вернемся к термину "нормативный акт". Различие между терминами "нормативный акт" и "нормативно-правовой акт" существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права. Оно касается и административного права. В КоАПе используется термин "нарушение нормативно-правового акта" и, наоборот, там нет такого термина как "нарушение нормативного акта".

Возьмем, к примеру, норму, закрепленную в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 "Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях", КоАП РФ. В ней сказано, что в этот предмет входит установление: "административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Как мы видим, здесь тоже применяется термин "нормативный правовой акт". Поэтому речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Получается несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативно-правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь не только санкции банковского права, но и санкции административного права. Ведь банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе, - санкциями административного права.

Теперь поговорим об обязательности нормативных актов Банка России.

В статье 7 Федерального закона закрепляется требование: "нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц". Здесь надо иметь в виду, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также и для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Это не означает, что все они становятся субъектами банковских правоотношений. Субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но, тем не менее, обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать. Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. В случае если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России, и не на основании банковского права.

Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В ч. 2 ст. 7 Федерального закона говорится, что "правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно". И такие правила Банк России предусмотрел. Они отличаются от тех, правил, которые предусмотрены для издания нормативных актов органами исполнительной власти.

На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и их государственной регистрации" (с изменениями). (Далее - Постановление Правительства РФ).

В ч. 4 статьи 7 Федерального закона указывается: "Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ.

В Федеральном законе (ч. 3 ст. 7) сказано, что "нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы".

И вот здесь как раз возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко. Мне думается, что это неправильно.

Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но, прежде всего, - всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для населения всего населения страны. Здесь одного Вестника Банка России, с его крайне ограниченным тиражом, - недостаточно.

Есть еще один вопрос, касающийся о специфики нормативных актов Банка России. В ч. 5 ст. 7 указанной статьи Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации. Сюда входят нормативные акты по следующим вопросам: курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который хотя и затрагивает всех и каждого, но должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного - это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в их государственной регистрации.

Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В Федеральном законе (ч. 6 ст. 7) закреплено правило по которому "нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации". Получается, что вопрос о том нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям решает Банк России. Думается, что здесь тоже нужна определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций и для их клиентов. Нужно предусмотреть в Федеральном законе обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.

Федеральный закон (ч. 7 ст. 7) закрепляет порядок обжалования нормативных актов Банка России. В этой статье говорится, что "нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти".

Еще один аспект. В ч. 8 ст. 7 Федерального закона сказано, что "проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России". В Федеральном законе можно было бы предусмотреть экспертизу таких проектов. Надо шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Банке России. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило Федерального закона о том, что Банка России обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решений.

Мне представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции c участием практиков и ученых. Причем больше внимание нужно уделять юридическим вопросам. Спору нет, - основное в деятельности Банка России и кредитных организаций - это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается для себя прибыль. Но при этом нельзя забывать о юридической форме банковской деятельности.

Виды нормативных актов Банка России

В течение длительного периода банковское законодательство не отвечало на вопрос о том, в какой форме должны издаваться нормативные акты Банка России. До принятия нового Федерального закона от 10 июля 2002 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон), этот вопрос регулировался самими Банком России.

Новый Федеральный закон предусмотрел, что Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций.

До принятия нового Федерального закона, Банк России не был связан в этом отношении ничем. Он сам устанавливал, в какой ему форме издавать свои акты. И его нормативные акты издавались в формах отличных от тех, которые были предусмотрены для органов исполнительной власти. И тогда это было правильно по трем причинам. Во-первых, в отмененном Законе не были закреплены виды нормативных актов Банка России. Во-вторых, Банк России, и по отмененному Закону не относился к системе органов исполнительной власти и не входит в нее. В-третьих, Банк России, по закону независим от исполнительной власти. Поэтому на него не распространялись нормативные акты Правительства РФ, регулирующие виды нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Теперь, правда в новом Федеральном законе говорится, что нормативные акты Банка России регистрируются в Минюсте в том же порядке, что и нормативные акты органов исполнительной власти. Но это касается только вопроса регистрации и не более того.

В общем, Банк России до принятия Федерального закона сам решал каким образом ему нужно издавать свои нормативные акты. Спустя какое-то время, он издал, на сей счет, Положение N 519, которое действует и сейчас. В нем было сказано, что нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций. Теперь эти виды его нормативных актов закреплены в новом Федеральном законе. Однако и раньше, и теперь, Банк России продолжает использовать формы своих актов, которые не соответствуют указанным трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые Федеральным законом не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны. Слишком долго не было в законе нормы, и уже появилась определенная традиция.

Нормативные акты Банка России принимаются им в пределах его компетенции. Стало быть, для того, чтобы понять предмет, пределы и законность нормотворчества Банка России, нужно обратиться к проблеме его компетенции.

Нормативные акты Банка России и его компетенция

В Федеральном законе прямо сказано, что Банк России должен принимать нормативные акты в соответствии со своей компетенцией. Для юристов этот вопрос имеет практическое значение, если учесть, что нарушение норм банковского права может повлечь применение санкций Банком России. Но повторю, в статье 74 Федерального закона, в которой эти санкции закреплены, подчеркивается, что они применяются за нарушение нормативных актов Банка России, принятых в соответствии с Федеральным законом. И этот нюанс надо учитывать. Практически это означает, что юрист кредитной организации, к которой применены санкции, должен, в конкретной ситуации, задаться вопросом о том, насколько нарушенный нормативный акт соответствует закону. Ему нужно поинтересоваться, а не входил ли вопрос, который регулируется нормативным актом Банка Россию в компетенцию Совета директоров Банка России? Если он туда относится, то тогда нужно узнать рассматривался ли данный нормативный акт на заседании Совета директоров Банка России. Ведь по Федеральному закону, некоторые нормативные акты принимаются без решения Совета директоров Банка России непосредственно Председателем Банка России. Его компетенция тоже закреплена в Федеральном законе. Нужно все это сравнивать. Стало быть, есть взаимосвязь между компетенцией органов управления Банком России и его нормативными актами. Надо также обращать внимание и на то, кто подписал нормативный акт Банка России. Дело в том, что когда-то на эту тему был спор и один банк выиграл этот спор в суде. Но тогда не было четкой законодательной нормы. Теперь же п. 3 ст. 20 Федерального закона сказано, что Председатель Банка России "подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров". Значит, когда юрист изучает нормативный акт Банка России, то и этот момент не стоит упускать из виду. Получается, что Председатель Банка России может делегировать это право не любому своему заместителю, а только члену Совета директоров.

Еще один момент. Можно видимо оспорить нормативный акт, который касается совершенствования банковской системы, если перед этим вопрос, который составляет предмет этого акта, не рассматривался Национальным банковским советом. Рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы - это один из пунктов его компетенции.

Федеральный закон наделил большими полномочиями Комитет банковского надзора в Банке России.*(56) Надо иметь в виду, что Комитет банковского надзора Банка России (далее - Комитет) является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции, установленные законодательством Российской Федерации.

Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Он принимает в частности, решения по вопросам введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России.*(57)

В частности, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, и/или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора.

В его компетенцию входит рассмотрение вопросов, которые связанны с осуществлением:

регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций;

отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля.

Конкретные полномочия Комитета банковского надзора регулируются самим Банком России. Но поскольку он принял Положение "О Комитете банковского надзора Банка России", то, его нужно соблюдать. Ведь, как уже говорилось, согласно ст. 7 Федерального закона, нормативные акты Банка России обязательны. Стало быть, они обязательны и для самого Банка России, что, в общем-то, логично для правового государства. А если придерживаться такой логики, то тогда практически можно оспаривать любой нормативный акт Банка России, если его проект предварительно не обсуждался на заседании Комитета банковского надзора. Да и сам порядок обсуждения, и состав присутствующих членов Комитета банковского надзора тоже предусмотрен указанным Положением. А в нем есть нюансы.

Согласно статье 7 Федерального закона, Банк России принимает нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. А компетенция Банка России определяется закрепленными в Федеральном законе целями его деятельности (статья 3) и проявляется в его функциях (статья 4). Юридически, реализация функций Банка России осуществляется через его полномочия, закрепленные там же. И здесь надо принимать во внимание, что полномочия Банка России закреплены не только в статьях Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", но и в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".

Для понимания сущности нормотворческой деятельности Банка России нужно обратить внимание на правовой статус Банка России. Дело в том, что Банк России - это не орган исполнительной власти. Он подотчетен Государственной Думе и не подчинен Правительству РФ. Так предусмотрено в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). А раз так, то нужно всегда помнить, что поскольку Банк России не является органом исполнительной власти, то он не имеет права принимать нормативные акты по вопросам гражданского права. (В статье 3 ГК РФ он не назван в числе тех, кому предоставлено такое право). Соответственно, Банк России не вправе регулировать гражданско-правовые сделки между кредитными организациями и их клиентами.*(58)

Федеральным законом (ст. 57) ему предоставлено, помимо прочего, право устанавливать обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Выше уже обращалось внимание на то, что банковская операция и сделка - различные, хотя и взаимосвязанные между собой понятия.

Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам

Общий принцип российской правовой системы - подзаконные акты должны соответствовать федеральным законам. Так сказано в Конституции РФ.

Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам имеет практический аспект. Так, например, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона сказано, что "в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России".

В этой цитате, которая уже приводилась подробнее, когда речь шла о санкциях банковского права, обратим внимание на то, что Банк России может применить санкцию к кредитной организации не за любое нарушение нормативного акта или предписания Банка России*(59), а только за нарушение такого акта, который был принят Банком России в соответствии с федеральными законами.

Если, допустим, к кредитной организации применяется санкция за нарушение, какого то письма Банка России, или такого нормативного акта, который был принят Банком России с выходом за рамки его компетенции или с какими-то другими нарушениями указанного соответствия, то в этом случае нет оснований для применения санкции.

Возьмем вот какой пример. В ч. 4 ст. 11.1 сказано, что "кандидаты на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации должны соответствовать квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России".

Здесь, в Федеральном законе, как мы видим, тоже акцентируется внимание на том, что нормативные акты Банка России должны соответствовать федеральным законам. Банк России может устанавливать не любые требования, предъявляемые к кандидатам на указанные должности, а только те, которые укладываются в рамки федерального закона. Тем самым создаются определенные гарантии и для кредитной организации и для ее руководителей.

Есть еще одна проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам. Банк России иногда принимает письма, внутри которых говорится, что они являются указаниями оперативного характера. Получается, что с одной стороны это - письмо, то есть не нормативный акт. А с другой стороны, как бы и нормативный акт. Есть возможность своеобразного маневра на случай претензий к Банку России. Всегда можно сказать, что это всего лишь письмо, и не более того. А если нужно, то можно сослаться на то, что внутри письма было сказано, что это указание. А указание - это нормативный акт. Вот пример. В Письме Банка России от 5 мая 2003 г. N 68-Т "О связанном кредитовании", говорилось о достаточно серьезных вопросах, имеющих отношение к гражданскому праву, в частности об инсайдерах и об аффилированных лицах кредитной организации. Затем это письмо было отменено. Его заменило другое письмо Банка России, - менее категоричное. Было принято Письмо Банка России от 17 января 2005 г. N 2-Т "О совершении сделок со связанными с банком лицами и оценке рисков, возникающих при их совершении". Такое письмо тоже вторгается в некоторых своих местах в гражданское право.

Вопрос о том какую юридическую силу имеют такие указания оперативного характера, неясен. Тем более что сам документ называется "Письмо". В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) издание писем вообще не предусмотрено. Тем более писем, внутри которых говорится, что это указание оперативного характера. И "Указания оперативного характера" тоже не предусмотрены в этом Федеральном законе. Там предусмотрены просто "Указания". Данное письмо имело рекомендательный характер. Впрочем, и сменившее его письмо 2-Т тоже имеет рекомендательный характер.

Нигде в банковских законах нет ответа на вопрос какова их юридическая природа. А раз так, то ничего другого не остается, как воспользоваться понятиями доктрины.

В теории права, среди других классификаций юридических норм, выделяются и рекомендательные нормы. Однако это нормы права. А нормы права имеют внешнюю форму своего воплощения - нормативные акты. А такого вида нормативных актов Федеральный закон не предусматривает.

Противоречия в нормативных актах Банка России

Известно, что Банк России выпускает огромное количество нормативных актов. Таким образом, реализуются его функции. А их только в статье 4 Федерального закона названо девятнадцать. А есть еще и двадцатая функция - объединяющая те функции, которые предусмотрены иными федеральными законами. Она тоже там указана в отсылочной норме. В пункте 19 ст. 4 Федерального закона сказано, что Банк России "осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами". Получается, что могут быть и другие функции, помимо тех, которые закреплены в Федеральном законе, но, заметим, они должны быть предусмотрены не Банком России в его нормативных актах, а именно в федеральных законах. И такие федеральные законы имеются. Например, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральный закон "О кредитных историях", Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Федеральный закон "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Каждый из них обязывает Банк России к осуществлению определенной функции. К примеру, Федеральный закон "О кредитных историях" обязывает Банк России вести центральный каталог кредитных историй. В связи с этим Банк России издал соответствующие нормативные акты. В общем, само только перечисление функций Банка России наглядно подтверждает, что нормотворчество Банка России весьма обширно и это связано с расширением его функций. Наоборот, если эти функции уменьшатся, что произойдет, видимо не скоро, то и вал нормативных актов станет меньше. Пока же мы имеем то, что имеем.

Как бы там ни было, а развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России. Иначе будут возникать противоречия. Правда, противоречия всегда были и будут. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия противоречию рознь. Их можно уменьшить, свести к минимуму. В общем, весь вопрос в их качестве и в количестве.

Главное - нужно стремиться к тому, чтобы в системе нормативных актов банковского права не было логических противоречий. В противном случае возникает вот какая ситуация. Если те, кому адресованы противоречащие федеральным законам нормативные акты, соблюдают их, то тем самым, вольно, или невольно, они действуют в противоречии с федеральными законами. Ведь банковское право, - это система правовых норм.

На наш взгляд, можно выделить как минимум два вида противоречий, встречающихся в нормативной системе.

Первый вид противоречий: издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства.

Второй вид противоречий: издание Банком России нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции. Рассмотрим теперь каждый из них.

Раз уж в статье 7 нового Федерального закона предусматривается три виды нормативных актов - указания, положения, инструкции, то теперь другие виды нормативных актов, - письма и телеграммы, - по форме вступают в противоречие с требованиями Федерального закона. Получается, что они противоречат Федеральному закону, если в них содержатся нормы права. Именно нормы права, то есть правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопрос об их законности не возникает, поскольку Федеральный закон не устанавливает каких либо требований в отношении формы толкования норм банковского права.

Надо отличать нормативные акты Банка России от ненормативных актов. Дело в том, что во многих нормативных актах Центрального банка (Банка России) содержится значительный массив технологических норм. И что характерно, - часть из них вообще не считается юридическими нормами, хотя в целом их соблюдение регулируется нормами права. В Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (п. 1.4) сказано, что не являются нормативными актами Банка России акты, которые содержат исключительно технические форматы и иные технические требования.*(60) Здесь получается, что сам Банк России дает возможность оспаривать им же применяемый, допустим штраф к кредитной организации. Ведь те же нормативы, которые должна соблюдать кредитная организация под страхом применения к ней мер воздействия - это ни что иное, как технические нормы. Но ведь они установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).

Как известно, норма права - правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение и адресованное персонально неопределенному кругу лиц. Поэтому если в письме, скажем, под видом разъяснения нормативного акта фактически устанавливается правило поведения для кредитной организации, то такое письмо Банка России нарушает Федеральный закон. И в такой ситуации бывает вообще трудно понять, о чем идет речь. Загроможденная старыми (еще действуют даже некоторые письма Госбанка СССР 80-х годов XX века) и новыми письмами Банка России, вся эта масса писем растет без всякой разумной меры, затрудняя применение банковского законодательства, и тем самым объективно создавая многочисленные лазейки для нарушителей банковских законов.

Хотя Федеральным законом письма Банка России не предусмотрены, их следует считать актами толкования нормативных актов и не более того. Но, как уже говорилось, проблема здесь остается нерешенной. Ее можно будет считать решенной только тогда, когда о толковании банковского права будет сказано в Федеральном законе.

Приходится констатировать, что все еще не решена проблема писем Госбанка СССР устанавливающих нормы банковского права по таким вопросам, которые, казалось бы, возможно урегулировать нормативными актами Банка России, учитывая важность рассматриваемых в них вопросов. Пример - архаичное Письмо Госбанка СССР N 28, которое регулирует открытие счетов в кредитной организации. Несмотря на его архаичность, оно до сих пор не отменено. Если вместо него будет принят нормальный нормативный акт, то тогда будет ясность по многим вопросам открытия счетов в кредитной организации. Ведь система банковских счетов, открываемых на основе договоров должна быть четко урегулирована банковским правом. Пока же нет ясности в классификации этих счетов.

Есть еще один момент, на который стоит обратить внимание. В Федеральном законе, наряду с уже закрепленными нормативными актами, следовало бы регламентировать рекомендательные нормативные акты Банка России. На практике такую роль зачастую играют письма Банка России. Такая форма рекомендательных норм нежелательна. На практике получается, что из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом. Рекомендации должны быть на самом деле рекомендациями и ничем иным. Нельзя применять санкции к тем банкам, которые не прислушиваются к рекомендациям Банка России.

Проблемы систематизации нормативных актов Банка России

Есть еще одна довольно серьезная проблема. Банковское право нуждается в системном регулировании. В то время как на практике нормативных актов слишком много и они иногда принимаются неожиданно для участников банковских отношений.

Конечно, банковское право наверняка станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы. А значит, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока что как раз его отсутствие и позволяет постоянно менять нормативные акты, которые регулируют существенные стороны банковской деятельности. Во многом из-за этого, в ряде случаев, банковская система оказывается в условиях правовой неопределенности.

До сих пор все усилия законодателя в этом направлении ограничивались, главным образом, организационными вопросами совершенствования самой банковской системы. Спору нет, ее надо совершенствовать, не забывая об улучшении банковского права.

Нормы банковского права должны быть согласованы между собой и адекватно изложены в источниках банковского права. От того, насколько совершенны формулировки правовых норм, зависит правильность принимаемых решений субъектами банковских отношений.

Банковское право создает условия для реализации гражданского права. Ведь, как мы уже знаем, банковская операция - это форма осуществления банковской сделки. Вот почему недостатки в юридической регламентации банковских операций, в конечном счете, препятствуют нормальному взаимодействию кредитных организаций со своими клиентами.

Банк России выпускает нормативные акты, в которых содержатся правила совершения банковских операций. А раз так, то вопрос о системности в правотворческой деятельности Банка России непосредственно связана с эффективностью банковской деятельности в целом. Ведь основная масса норм, регулирующих банковские операции, создается Банком России. Поэтому от качества подготовки нормативных актов во многом зависят результаты деятельности кредитных организаций, и, в конечном счете - само состояние банковской системы.

Юридическая техника его нормативных актов порой оставляет желать лучшего и нуждается в совершенствовании.

Видимо только большим числом выпускаемых актов и постоянными их изменениями, можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять без изменения те акты, которые противоречат очередному издаваемому им же нормативному акту. А бывает и так, что в нормативный акт вносятся изменения, а при этом имеющиеся противоречия в нем, - остаются. И не только противоречия, но и ссылки на отмененные нормативные акты, на деятельность департаментов, которых нет или они уже реорганизованы. Приведем простой пример. В Инструкцию Банка России от 24 августа 1998 г. N 76-И "Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства" 16 декабря 2003 г. были внесены изменения. Казалось бы, заодно можно было бы внести изменения и в другие статьи этой же Инструкции, по крайней мере, там, где делаются ссылки на отмененные нормативные акты, на департаменты, которые называются иначе, чем в Инструкции. Но, нет, никакие изменения не были внесены, и отмененные нормы остались в этой Инструкции по состоянию на декабрь 2004 г. В частности, в п. 2.2.3. Инструкции сделана ссылка на Письмо Банка России от 28 мая 1997 г. N 457 "О критериях определения финансового состояния банков", в то время как оно было отменено еще в 2000 году. Взамен него действует Указание Банка России от 31 марта 2000 г. N 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" (с изменениями). Тем более что как уже говорилось, письма Банка России в законодательстве не предусмотрены.

Далее, в этой же Инструкции (п. 2.18) есть требование, чтобы кредитные организации согласовывали с Банком России изменения и дополнения, вносимые в положение о зарубежном филиале. И при этом говорится, что к уведомлению, направляемому кредитной организацией в Банк России, надо приложить текст изменений и дополнений по форме указанной в приложении N 24 к Инструкции Банка России от 23.07.98 N 75-И. Но эта инструкция давно отменена. И вместо нее принята другая инструкция, в которой уже нет такого приложения.

Еще один недостаток, который часто встречается в нормативных актах Банка России, и затрудняет понимание их смысла, - длинноты. Бывает так, что некоторые фразы в нормативных актах Банка России занимают едва ли не пол страницы.

Толкование нормативных актов Банка России

Есть одна проблема, которая до сих пор не решена в нашем банковском праве. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" отсутствует норма об основаниях и порядке толкования Банком России нормативных актов, регулирующих банковскую систему и банковскую деятельность. Единственно, что в нем указывается на сей счет, - это то, что Банк России в месячный срок обязан давать ответы на запросы кредитных организаций.

Если мы посмотрим на те разъяснения, которые все же дает Банк России в связи с недостаточной ясностью тех или иных норм в изданных им же нормативных актах, то здесь наблюдается следующая ситуация. Банк России довольно долго не принимал, какого-либо нормативного акта, которым бы регулировался порядок толкования его же нормативных актов. Но затем все же было принято Положение Банка России от 18 июля 2000 г. N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России". (Далее - Положение).

В этом Положении своеобразно трактуется само понятие толкования нормативных актов.

В п. 1.2 данного Положения сказано, что "официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка России являются актами толкования нормативных актов Банка России и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка России". Такое понятие толкования не соответствует положениям теории права.

Как известно из теории права, толкование необходимо в тех случаях, когда неясен смысл нормы права, изложенной в нормативном акте, а вовсе не тогда, когда такой нормы нет. И преодолеваются пробелы в праве с помощью аналогии права и аналогии закона, а не с помощью толкования права.

В Положении говорится, что официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов подписываются Председателем Банка, а официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка могут быть подписаны Председателем Банка России или его заместителями, в компетенции которых находится вопрос, относящийся к восполнению пробела правового регулирования, за исключением случаев принятия нормативного акта, по предмету которого дается официальное разъяснение решением Совета директоров Банка России. Такое официальное разъяснение подлежит подписанию Председателем Банка России.

В итоге, сделаем вывод: и правовое регулирование издания нормативных актов Банка России и процедуры регламентации толкования банковского права нуждаются в улучшении.

Нормативные акты Банка России и внутренние документы кредитных организаций

Обычно кредитные организации разрабатывают и утверждают различные документы, которые регулируют деятельность их подразделений и должностных лиц. Например, - положения о кредитных комитетах, об условиях и порядке кредитования, о внутреннем контроле, о ревизиях и т.п. Возникает вопрос о том, каков статус этих документов.

Зачастую и Банк России требует, чтобы в кредитной организации были разработаны такие документы. Иногда это требование можно встретить в нормативных актах Банка России.

Более того, появилась практика согласования внутренних документов кредитной организации с Банком России. Такая практика не основана на Федеральном законе. Нигде в законах не сказано, что такое внутренние документы кредитной организации. Это, во-первых, а во-вторых, ни в одном законе не предусмотрено согласование с Банком России внутренних документов кредитной организации.

Как уже говорилось, считать их, как это делают некоторые авторы, - локальными нормативными актами, было бы неправильно. Ведь нигде в федеральных законах они не определяются именно как нормы права. Если бы законодатель посчитал нужным их закрепить в банковском праве, то он бы это сделал. Для сравнения мы уже ссылались на Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором имеется статья 8 "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права"*(61). И коль скоро законодатель использовал этот термин в Трудовом кодексе РФ, то, учитывая, что после его принятия уже были внесены поправки в банковские законы, стало быть, законодатель не воспользовался такой возможностью и не посчитал нужным закреплять это понятие в банковских законах.

В ряде случаев ГК РФ делает ссылку на банковские правила. Повторю, имеются в виду нормы права. Но в предыдущей лекции я пообещал вернуться к этому вопросу при рассмотрении источников банковского права. Итак, кроме федеральных законов (включая основной закон - Конституцию РФ) и нормативных актов Банка России, никакие другие источники в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не названы. Значит, других источников, в которых бы устанавливались эти нормы нет. Но внутри этих источников названы еще некоторые источники, которые относятся к банковской деятельности. Это международные договоры. Они указаны в ст. 15 Конституции РФ. И обычаи делового оборота. О них говорится в ГК РФ. Но, как я уже сказал, в ГК РФ называются банковские правила. Для них остается два источника - федеральные законы и нормативные акты Банка России.

В юридической литературе называется еще один вид источников банковского права, который стоит того, чтобы его рассмотреть. Это внутренние документы, которые принимаются кредитными организациями. Их юридическая природа не вполне понятна, поскольку о них, как о нормативных актах, в законах ничего не сказано.

Когда-то проф. М.М. Агарков называл среди источников банковского законодательства оперативные правила банков. (тогда, в 20-е годы все нормативные акты назывались законодательством).*(62) Проф. Агарков писал: "При совершении банковских сделок большое значение принадлежит оперативным правилам кредитных учреждений. Правильная постановка дела в кредитных учреждениях требует единообразного порядка для операций банка. Банк не может договариваться по-разному с отдельными клиентами об условиях той или иной сделки. Поэтому по всем операциям банка обычно устанавливаются правлением банка правила, которые содержат формуляры, определяющие условия, на которых совершается та или иная сделка. Иногда оперативные правила должны быть утверждены властью". C. 57. Оперативные правила кредитных учреждений имеют двойственную юридическую природу. С одной стороны, они являются источниками права..., и закон признает их таковыми. Он признает их правотворческую силу (ст. 92 ГК). Но с другой стороны, правила кредитных учреждений действуют лишь постольку, поскольку при заключении сделки с клиентом они включены в содержание сделки. Включение в содержание сделки достигается посредством ознакомления с ними клиента, от которого при этом отбирается подписка в том, что он правила читал и согласен им подчиниться".*(63) Но теперь, в действующем ГК РФ нет указаний на то, что кредитные организации могут принимать какие-то оперативные правила банков. Как уже говорилось, в ГК употребляется термин "банковские правила", но в ином контексте. Имеются в виду правила установленные банковским законодательством и нормативными актами Банка России. Отдельно в ГК РФ употребляется термин "обычаи делового оборота". Поэтому нет оснований, для того чтобы считать, что современное законодательство придает внутренним документам, которые разрабатываются кредитными организациями и имеют силу только для самих кредитных организаций, статус нормативных актов.

Как уже было сказано, нет никаких правовых оснований для отождествления банковских правил, о которых говорит ГК РФ, и внутренних документов кредитной организации. Однако, в одном из своих недавно изданных нормативных актов Банка России, почему-то использует термин "банковские правила" как равнозначный термину "внутренние документы кредитной организации". В частности, в части первой пункта 1.4 Инструкции Банка России от 14 сентября 2006 г. N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)" сказано, в целях организации работы по открытию и закрытию банковского счета, счета по вкладу (депозиту) кредитная организация принимает банковские правила в соответствии с главой 11 этой Инструкции. А в пункте 11.1 Главы 11, которая называется "Банковские правила" говорится, что "банковские правила являются внутренним документом кредитной организации...".

В общем, эта терминология Инструкции N 28-И вносит путаницу, если учесть, что в ГК РФ тоже применяется такой термин, но в смысле юридических норм банковского права. Здесь же, впервые внутренние документы отождествляются Банком России с правилами банковских операций, то есть с нормативными актами. Повторю во многих главах ГК РФ (Глава 42, 44, 45, 46), которые касаются банковских отношений, есть отсылочные нормы, в которых говорится о "банковских правилах". И решать о том, что означает этот термин вправе только законодатель, а не Банк России.

Выход видится нам в следующем. Во-первых, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности нужно бы закрепить правовой статус внутренних документов кредитной организации. Это кстати, сократит, в какой то степени, нормотворчество Банка России. Мы знаем, что Банк России издает слишком много нормативных актов. Повысится творческая роль кредитных организаций. Меньше будет "зарегулированности" и больше будет учитываться специфика, например те риски, которые возникают у каждой конкретной кредитной организации в отдельности. В каких то ситуациях банковские операции имеют специфику, которую невозможно учесть нормативными актами Банка России. Ведь эти акты нужны, но в ряде случаев они создают алгоритмы проведения банковских операций пригодные для всех кредитных организаций без учета такой специфики. А специфика есть. Например, когда кредитная организация обслуживает большое количество мелких клиентов и когда у нее в основном - крупные корпоративные клиенты. Скажем перечень документов, который должен предоставить клиент, для того чтобы кредитная организация могла ему выдать кредит - у тех и у других должен быть разный. Само банковское регулирование могло бы стать более тонким. Банк России мог бы в большей мере сосредоточиться на проверке того, есть ли такие документы в кредитной организации, насколько они качественны в ее условиях и насколько они ею соблюдаются. Важный момент - менеджмент кредитной организации. А его как раз и нужно регулировать внутренними документами.

Конечно, наиболее разумный вариант в этом отношении - принятие Банковского кодекса Российской Федерации. В нем можно было бы, не отменяя банковские законы, закрепить принципы банковской деятельности, наиболее общие нормы. В том числе там же можно было бы предусмотреть статус внутренних документов кредитной организации и их соотношение с нормативными актами Банка России. Можно было бы четко записать, в каких случаях кредитная организация просто конкретизирует нормы, которые содержаться в банковских законах и в нормативных актах Банка России, а в каких - принимает их там, где тот или иной вопрос и не должен регулироваться нормативными актами Банка России. Например, кредитные организации осуществляют много таких сделок, по которым они сами должны выработать алгоритм банковской операции, - а для клиента, в отношении сделки, - основные параметры банковского продукта, который они ему предлагают.

Во-вторых, все внутренние документы можно было бы разделить на две группы - те, которые имеют двойное значение, то есть - регулируют и банковские операции и имеют отношение к правам и законным интересам клиентов и те, которые регулируют только банковскую операцию. Например, не нужно знакомить клиента с Положением о кредитном комитете или с Положением о порядке выдачи кредитов юридическим лицам, с Положением об организации внутреннего контроля в кредитной организации и со многими другими внутренними документами. Нет необходимости знакомить клиентов с Положением о создании резервов. Они имеют отношение только к банковским операциям, к их алгоритмам. Знакомство с этими и подобными им документами может дать информацию клиенту о том каким образом и кто персонально принимает решение, которое затрагивает его интересы. И тем самым может побудить к тому, чтобы повлиять на процесс принятия решений, зная о том, какие сотрудники задействованы в принятии того или иного решения. Это может причинить ущерб объективности в выдачи, скажем кредита. А вот там где это касается условий сделки или операций, которые непосредственно с ней связаны - такие внутренние документы должны предоставляться на ознакомление.

Схема 3. Признаки нормативного акта Банка России

Нормативный акт Банка России?

??????????????????????????????????????

????????????????????????????????????????

Акт Банка России??????Устанавливает, изменяет или отменяет?

Норму права?

Постоянные или временное?????? Содержит одну или более норм права?

Предписание? ? ????????????????????????????????????????

???????????????????????????? ?

???????????????????????????? ? ????????????????????????????????????????

Обязателен для круга лиц,?????? Не может противоречить федеральным?

Определенных Федеральным? ? ? законам?

Законом "О Центральном? ? ????????????????????????????????????????

Банке" и Положение ЦБ РФ? ?

???????????????????????????? ?

???????????????????????????? ? ????????????????????????????????????????

Принимается по вопросам,?????? Не имеет обратной силы?

Отнесенным к компетенции? ? ????????????????????????????????????????

Банка России? ?

???????????????????????????? ?

???????????????????????????? ? ????????????????????????????????????????

Обязателен для федеральных? ? ?Нормативный акт Банка России,?

Органов государственной? ? ?непосредственно затрагивающий права,?

Власти, органов??????свободы и обязанности граждан, должен?

Самоуправления и всех? ? ?быть зарегистрирован в Министерстве?

Юридических и физических? ? ?юстиции Российской Федерации в?

Лиц? ? ?порядке, установленном для регистрации?

Актов федеральных министерств и?

Ведомств?

? ????????????????????????????????????????

???????????????????????????? ?

Издается в форме указания,????

Положения, инструкции? ?

???????????????????????????? ?

???????????????????????????? ? ????????????????????????????????????????

Публикуется в "Вестнике? ? ?Нормативный акт, затрагивающий права,?

Банка России" или в полном? ? ?свободы и обязанности граждан, должен?

Объеме отправляется в??????быть официально опубликован для?

Необходимых случаях во все? ? ?всеобщего сведения (ст. 15 Конституции?

Зарегистрированные? ? ?РФ) ?

Кредитные организации? ? ????????????????????????????????????????

???????????????????????????? ?

???????????????????????????? ?

Вступает в силу со дня? ?

В "Вестнике Банка России" ?

????????????????????????????

Схема 4. Виды нормативных актов Банка России (Положение Банка России N 519 от 15 сентября 1997 года)

???????????????????????????????????????????

Виды нормативных актов Банка России???

? ??????????????????????????????????????????? ?

?????????????? ?????????????? ??????????????

Указания? ? Положения? ? Инструкции?

Банка России? ?Банка России? ?Банка России?

? ?????????????? ?????????????? ??????????????

? ??????????????????? ????????????????????? ??????????????????????

Устанавливают? ?Устанавливают? ?Определяют порядок?

Отдельные правила? ?системно-связанные? ?применения положений?

По вопросам,? ?между собой правила? ?федеральных законов?

Отнесенным к? ?по вопросам, ? ?и иных нормативных?

Компетенции? ?отнесенным к? ?актов по вопросам, ?

Банка России? ?компетенции? ?отнесенным к?

Банка России? ?компетенции?

Банка России?

? ??????????????????? ??????????????????????

Вносят отдельные?

Изменения в?

Действующие?

Нормативные акты?

Банка России?

? ???????????????????

? ???????????????????

Отменяют?

Действующие?

Нормативные акты?

Банка России?

???????????????????

Схема 5. Взаимосвязь банковских и гражданско-правовых отношений

????????????????????????????? ???????????????????? ????????????????????

Банк России? ?Норма банковского? ?Норма гражданского?

Права? ? права?

Субъективные? Юридические? ???????????????????? ????????????????????

Права? обязанности? ? ?

????????????????????????????? ? ?

? ? ??????????????????????????????????????????

1. "Положение о порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" (утв. ЦБ РФ 01.06.2004 № 258-П) (ред. от 26.09.2008)"Вестник Банка России", № 35, 17.06.2004.

2. "Положение о порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (утв. ЦБ РФ 29.08.2008 N 321-П) " Вестник Банка России", N 54, 26.09.2008.

3. "Положение об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (утв. ЦБ РФ 19.08.2004 № 262-П) (ред. от 14.09.2006) Вестник Банка России", N 54, 10.09.2004.

4. "Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования"(утв. ЦБ РФ 20.07.2007 N 308-П) "Вестник Банка России", N 46, 15.08.2007.

5. "Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации" (утв. ЦБ РФ 26.03.2007 № 302-П) (ред. от 12.12.2008)// "Вестник Банка России", № 20 - 21, 16.04.2007.

6. "Положение об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах" (утв. ЦБ РФ 16.12.2003 № 242-П) (ред. от 30.11.2004)//"Вестник Банка России", № 7, 04.02.2004.

7. "Положение ЦБ РФ о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" (утв. ЦБ РФ 20.03.2006 N 283-П) (ред. от 01.09.2008) //"Вестник Банка России", N 26, 04.05.2006.

8. "Положение о порядке расчета кредитным организациями величины рыночного риска» (утв. ЦБ РФ 14.11.2007 N 313-П)// "Вестник Банка России", N 68, 12.12.2007.

9. Инструкция ЦБ РФ от 15.07.2005 N 124-И (ред. от 14.11.2007) "Об установлении размеров (лимитов) открытых валютных позиций, методике их расчета и особенностях осуществления надзора за их соблюдением кредитными организациями" "Вестник Банка России", N 44, 19.08.2005.

10. Инструкция ЦБ РФ от 30.03.2004 № 111-И (ред. от 29.03.2006) "Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации" Вестник Банка России", N 29, 13.05.2004.

11. Инструкция ЦБ РФ от 15.06.2004 № 117-И (ред. от 12.08.2008) "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок" "Вестник Банка России", № 36, 18.06.2004.

12. Инструкции ЦБ РФ от 31.03.1997 N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" "Вестник Банка России", N 4, 17.01.2002.

13. Инструкция ЦБ РФ от 28.04.2004 № 113-И (ред. от 29.11.2006) "О порядке открытия, закрытия, организации работы обменных пунктов и порядке осуществления уполномоченными банками отдельных видов банковских операций и иных сделок с наличной иностранной валютой и валютой российской федерации, чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц" "Вестник Банка России", N 33, 09.06.2004.

14. Инструкция ЦБ РФ от 14.01.2004 № 109-И (ред. от 30.12.2008) "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций"//"Вестник Банка России", №15, 20.02.2004.

15. Инструкция ЦБ РФ от 10.03.2006 № 128-И (ред. от 28.03.2007) "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации" "Вестник Банка России", № 25, 27.04.2006.

16. Инструкция ЦБ РФ от 14.09.2006 № 28-И (ред. от 14.05.2008) "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)"// Вестник Банка России", № 57, 25.10.2006.

17. Инструкция ЦБ РФ от 30.11.2000 N 94-И "О порядке определения массы драгоценных металлов и драгоценных камней и исчисления их стоимости в Банке России и кредитных организациях" Вестник Банка России", № 66-67, 07.12.2000.

18. Указание ЦБ РФ от 28.04.2004 № 1425-У "О порядке осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками" "Вестник Банка России", №33, 09.06.2004.

19. Указание ЦБ РФ от 07.08.2003 N 1317-У (ред. от 27.12.2006) "О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками-нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорных зонах)" "Вестник Банка России", № 51, 17.09.2003.

20. Указание от 20.07.2007 № 1868-У "О представлении физическими лицами - резидентами уполномоченным банкам документов, связанных с проведением отдельных валютных операций" "Вестник Банка России", № 46, 15.08.2007.

21. Указание ЦБ РФ от 09.02.2009 N 2181-У "О порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России" Вестник Банка России", №11, 20.02.2009.

22. Письмо ЦБ РФ от 15.02.2001 N 24-Т "О Вольфсбергских принципах" (вместе со "Всеобщими директивами по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергскими принципами)" от 30.10.2000) "Вестник Банка России", N 15, 21.02.2001.

23. Письмо ЦБ РФ от 01.08.2006 N 105-Т "О документах Вольфсбергской группы" "Вестник Банка России", N 43, 09.08.2006.

24. Письмо ЦБ РФ от 03.09.2008 N 111-Т "О повышении эффективности работы по предотвращению сомнительных операций клиентов кредитных организаций" Вестник Банка России", N 48, 10.09.2008.

25. Письмо ЦБ РФ от 13.07.2005 N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" "Вестник Банка России", N 37, 20.07.2005.

Основная литература:

1. Валютное право: учебник для вузов / под ред. Ю.А.Крохиной.- 2-е изд., М.: Высшее образование; Юрайт- Издат, 2009- 430 с.

2. Валютное право: учебное пособие / Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Н.В.Сапожников, Я.М.Фальковская-2-е изд.,доп.-М.: Норма, 2008.-368с.

3. Дорофеев, Б.Ю. Валютное право России. Учебник / Б.Ю. Дорофеев, Н.Н. Земцов, В.А. Пушин. –М: Норма, 2008.- 240 с.

4. Тедеев А.А. Валютное право. Учебное пособие. - СПб: Питер, 2009.-192с.

Дополнительная литература:

1. Аграновский, А.В. О расчетах в иностранной валюте между резидентами на территории Российской Федерации // Современное право. - 2004. - № 11.

2. Алексанова, К.А. Операции международного факторинга и российское законодательство о финансировании под уступку денежного требования // Юрист. - 2002. - № 7.

3. Банковское дело: Учебник для вузов. 2-е изд./ Под ред. Г.Белоглазовой, Л. Кроливецкой. – СПб.: Питер, 2008.

4. Банковское дело: Учебник/ Под ред. О.И. Лаврушина - 3-е изд. доп. и перераб. М.: Изд-во «КноРус», 2005 г.

5. Банковское законодательство: Учебник / Под ред. Е.Ф.Жукова – М.: Вузовский учебник, 2007.

6. Бажанов, С.В. Российские банки: прошлое и настоящее / С.В. Баженов, М.Х. Лапидус, Ю.И. Львов, Л.С. Тарасевич. - СПб.: Культ-Информ - Пресс, 2004. Бакшеева, Ю.Н

7. Батанов, Е.Г. Чрезвычайные меры валютного регулирования: правовая процедура и принципы применения // Финансовое право.-2006. № 5.

8. Бурыкин, Д. Проблемы правового регулирования расчетов банковскими картами // Хозяйство и право. – 2008. - № 3.

9. Гейвандов, Я.А. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушение федерального банковского законодательства // Государство и право. - 2005. - № 9.

10. Гейдванов, Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы России / Я.А. Гайдванов. - М.: Аванта, 2003.

11. Гейдванов, А.Я. Иностранные инвестиции в банковскую систему России (проблемы правового регулирования и правоприменительной практики) // Государство и право. - 2003. - № 1.

12. Гизатуллин, Ф. Правовые вопросы практического использования аккредитивной формы расчетов // Хозяйство и право. - 2007. - № 1.

13. Добрынин, И.Н. Конституционно-правовые аспекты функционирования банковской системы Российской Федерации и проблема ее адаптации к вступлению в ВТО // Государство и право. – 2008. - № 2.

14. Емельянцев, В.П. Договор банковского счета: частно-правовые и публично-правовые начала // Журнал российского права. – 2008. - № 10.

15. Икрянникова, О.Н. Договор факторинга в российском и международном праве // Журнал российского права. - 2000. - № 9.

16. Игбаева, Г.Р. Использование иностранной валюты в качестве средства платежа // Кодекс. - 2005. - № 3, 4.

17. Игнатьева, С.В. Правовая природа валютных правоотношений / С.В.Игнатьева, Г.Р.Игбаева // Банковское право.-2004.-№4.

18. Лисицын, А.Ю. Понятия «акты органов валютного регулирования» и «акты органов валютного контроля» по валютному законодательству Российской Федерации//Финансовое право.-2006.-№2.

19. Мозговой, Р Переводы без открытия счета и валютное законодательство// Бухгалтерия и банки.-2006.-№ 34.

20. Муранов А.И. Российское валютное право: регулирование статуса и деятельности адвокатов.-М.: Статут, 2006.-536с.

21. Овсейко, С.В. Отдельные способы обеспечения исполнения обязательств с участием банков во внешнеэкономических сделках // Банковское право. - 2000. - № 4.

22. Ражков, Р.А. Валютное обязательство как вид гражданско-правового обязательства // Банковское право.-2005.-№6.

23. Сайфуллин, Р.Р. Некоторые вопросы, связанные с открытием карточных счетов физических лиц // Гражданское право. – 2006. - № 1.

24. Сидорук, М. Вопросы правового регулирования расчетов с использованием банковских карт // Хозяйство и право. – 2008. - № 11.

25. Слепухин С.Н. Актуальные вопросы производства предварительного расследования по делам о невозвращении из-за границы средств в иностранной валюте. М.: ИД «Юриспруденция», 2005.-144с.

26. Токарев, Е.А. Переводные векселя с «осложненной» структурой правовых связей // Правоведение. – 2008. - № 3.

27. Тосунян Г.А. Теория банковского права: В 2 т. – М.: Юристъ, 2-е изд., переераб. и доп., т.1- 2004, т.2-2009.

28. Сидорук, М. Вопросы правового регулирования расчетов с использованием банковских карт // Хозяйство и право. – 2008. - № 11.

29. Шамраев А.В. Правовое регулирование международных банковских сделок на международных финансовых рынках. М.: КноРус, 2009.-192с.

30. Токарев, Е.А. Переводные векселя с «осложненной» структурой правовых связей // Правоведение. – 2008. - № 3.

31. Тосунян, Г.А. Правовое обеспечение национальных интересов России в банковской сфере // Журнал российского права. - 2005. - № 12.

32. Хаменушко, И.В. Об изменениях в валютном законодательстве// Налоговый вестник.-2004.-№6.

33. Шилкин, С.А. Все о валютных операциях // Главбух.- 2006.-№4.

В правоотношениях кредитной организации со своими клиентами и друг с другом используются главным образом гражданско-правовые методы правового регулирования.

Под источником права понимают форму выражения правовых норм, имеющих общий обязательный характер. Только признанные государством источники могут применяться для регулирования общественных отношений.

Организация кредитного процесса в коммерческих банках регулируется следующими нормативными актами:

• 1. Конституцией РФ. Ст.8 в частности, гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Пункт ж ст.71 определяет, что введении РФ находится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральный банк.
• 2. Гражданским кодексом РФ. В нем заложены стандарты кредитного договора, которые предусматривают обязательность оформления его в письменной форме. В соответствии со ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Предметом кредитного договора являются только денежные средства, как в наличной, так и в безналичной формах. Иные вещи не могут быть предметом кредитного договора.

ГК РФ предусматривает способы обеспечения исполнения обязательств. Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией и другими способами, предусмотренными законом или договором.

При невыполнении заемщиком обязанностей по своевременному возврату суммы кредита либо по обеспечению данных сумм, кредитор вправе потребовать досрочного возврата суммы займа и причитающихся процентов.

3. ФЗ «О банках и банковской деятельности» устанавливает порядок регистрации и лицензирования кредитных организаций и подробно изложен в Инструкции Банка России №109-И от 14 января 2004 г. «О порядке принятия банком России решения о государственной регистрации кредитных организации и выдаче лицензий на осуществление банковской деятельности». В Законе указывается перечень учредительных документов, уставный капитал и органы управления кредитной организации, а также минимальный размер собственных средств.

Федеральный закон регулирует защиту прав, интересов вкладчиков и кредиторов, межбанковские отношения и обслуживание клиентов.

Кредитные организации приобретают статус юридического лица с момента их государственной регистрации.

Лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения сроков ее действия. Отказ в государственной регистрации и выдаче лицензии должен быть мотивирован.

4. ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации» устанавливает максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

В соответствии с ним бюро кредитных историй (БКИ) призваны минимизировать риски, связанные с предоставлением кредитов и займов, обеспечить адекватную оценку кредитоспособности потенциальных заемщиков и тем самым гарантировать своевременность и полноту исполнения принимаемых ими на себя обязательств. БКИ призваны собирать и хранить информацию о заемщиках и об их кредитах, которые необходимы банкам для работы с заемщиками при принятии решения о кредитовании.

Принятый закон регулирует отношения, возникающие между:

• - заемщиками и организациями, заключившими с физическими лицами, в т. ч. с индивидуальными предпринимателями, и юридическими лицами договоры займа (кредита);
• - кредитными организациями и БКИ;
• - кредитными организациями и Центральным каталогом кредитных историй.
• 6. Нормативные документы Банка России:
  • - Положение Банка России от 26 марта 2004 г. № 254 - П (в ред. От 20 марта 2006 г. № 283 - П) «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности».

Кредитные организации обязаны формировать резервы на возможные потери по ссудам в соответствии с порядком, установленным данным Положением. Положение предусматривает классификацию ссуд и формирование резерва на основании следующих принципов:

• 1. Соответствие фактических действий по классификации ссуд и формированию резерва требованиям данного Положения и внутренних документов кредитной организации;
• 2. Комплексный и объективный анализ всей информации, относящийся к сфере классификации ссуд и формирования резервов;
• 3. Своевременность классификации ссуды и формирования резерва и достоверность отражения изменений размера резерва в учете и отчетности.

Резерв формируется по конкретной ссуде либо по портфелю однородных ссуд, т.е. по группе ссуд со сходными характеристиками кредитного риска.

В зависимости от качества обслуживания заемщиком долга ссуды относятся в одну из трех категорий: хорошее, среднее, неудовлетворительное обслуживание долга.

Положение ЦБ РФ № 54 - П «О порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата»

В соответствии с Положением № 54 - П предоставление (размещение) банком денежных средств клиентам банка осуществляется следующими способами:

• 1) разовым зачислением денежных средств на банковские счета либо выдачей наличных денег заемщику - физическому лицу;
• 2) открытием кредитной линии, т.е. заключением соглашения / договора, на основании которого клиент - заемщик приобретает право на получение и использование в течение обусловленного срока денежных средств.
• - Указание №2156 - У «Об особенностях оценки кредитного риска по выданным ссудам ссудной и приравненной к ней задолженности » к Положению №254 - П (декабрь 2008 г.)

Согласно Указанию банки могут не причислять к категории проблемных кредиты юридическим лицам по которым допущена просрочка до 30 дней (ранее этот срок составлял 5 дней). Кроме того, реструктуризация кредита не будет приводить к изменению оценки его качества.

Эта мера должна стимулировать банки к проведению реструктуризации кредита клиентов, испытывающих затруднение с их погашением. Она же будет способствовать оптимизации величины резервов на возможные потери по ссудам.

Данной Инструкцией устанавливается норматив достаточности капитала Н1, который оказывает непосредственное влияние на общий суммарный показатель выдачи ссуд. Величина собственных средств (капитала банка) определяет масштабы кредитных операций.

7. Внутренние нормативные документы банка, определяющие порядок и технологию проведения операций; лиц, занимающихся решением тех или иных вопросов, их функции и обязанности, а также условия кредитования физических лиц. К таким документам можно отнести непосредственно Устав ОАО «Россельхозбанка», а также Инструкции банка. В сфере кредитования физических лиц используют Инструкцию по кредитованию населения в рамках программы «Сельское подворье» и др.

Кредитные учреждения в своей организации и деятельности подчиняются действию не только законов, специально к ним относящихся, но и законов, регулирующих имущественный оборот вообще. Компетенция банков устанавливается федеральным законодательством. При этом предметом правового регулирования становится либо деятельность банков, либо деятельность их клиентов.

Как и любой другой орган власти специальной компетенции, ЦБ РФ вправе издавать подзаконные акты двух видов:

нормативные правовые акты, являющиеся источниками банковского права;

ненормативные правовые акты, источниками права не являющиеся.

Правила подготовки правовых актов ЦБ РФ устанавливаются Положением "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в редакции от 18.04.2002), утвержденные приказом ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, ЦБ РФ издает следующие виды обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц нормативных правовых актов:

указания;

положения;

инструкции.

Все эти формы являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления, а также всех юр. и физ. лиц. Правила подготовки нормативных актов ЦБ РФ устанавливаются ЦБ РФ самостоятельно. Нормативные акты ЦБ РФ вступают в силу по истечению 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании ЦБ РФ – Вестнике Банка России. Нормативные акты ЦБ РФ не имеют обратной силы, т.е. не распространяются на правоотношения, существовавшие до вступления нормативного акта в силу. Нормативные акты ЦБ РФ должны быть зарегистрированы Минюстом в установленном порядке.

Нормативные правовые акты ЦБ РФ.

носят подзаконный характер и не могут противоречить актам большей юридической силы (законам);

регулируют особенности порядка осуществления кредитными организациями банковской деятельности в рамках управления ЦБ РФ банковской системой;

обязательны для исполнения широким кругом лиц (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц). В полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации;

вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании ЦБ РФ - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров;

не имеют обратной силы;

в большинстве своем должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

не подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ нормативные правовые акты ЦБ РФ, устанавливающие:

изменение процентных ставок;

размер резервных требований;

прямые количественные ограничения;

правила бухгалтерского учета и отчетности для ЦБ РФ;

порядок обеспечения функционирования системы ЦБ РФ;

иные нормативные акты ЦБ РФ, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Минюсте РФ. По общему правилу нормативные правовые акты ЦБ РФ могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Кроме того, в соответствии с Положением ЦБ РФ от 18.07.2000 № 115-ГТ "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России", ЦБ РФ также вправе принимать официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов . Такие разъяснения не являются нормативными правовыми актами, однако "обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение ЦБ РФ".

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты ЦБ РФ , устанавливающие:

курсы иностранных валют по отношению к рублю;

изменение процентных ставок;

размер резервных требований;

размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

правила бухучета и отчетности для ЦБ РФ;

порядок обеспечения функционирования системы ЦБ РФ, а также иные акты.

Нормативные акты ЦБ РФ в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации.

Нормативные акты ЦБ РФ могут быть обжалованы в суде в установленном порядке.

ЦБ РФ возможно принятие подзаконных ненормативных правовых актов и в других формах. В настоящее время ненормативными правовыми актами, издаваемыми ЦБ РФ, являются :

разъяснения;

• телеграммы.

Таким образом, ненормативные правовые акты ЦБ РФ характеризуются следующими отличительными чертами:

они, как правило, обязательны для исполнения лишь для тех лиц, кому непосредственно адресованы;

не являются нормативными, следовательно, не создают новых норм права и не могут изменять или дополнять положения нормативных правовых актов;

направлены на разрешение и разъяснение конкретных аспектов банковской деятельности.

В соответствии со ст. 7 Закона Центральный банк РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции в законах, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (в той мере, естественно, в какой они имеют дело с кредитными организациями).

При этом правила подготовки таких актов Банк России вправе устанавливать самостоятельно.

Нормотворческая деятельность Банка России огромна как по объемам, так и по значению для коммерческих банков и НКО. Результатом ее, по классификации самого Центробанка, являются следующие виды нормативных правовых актов ЦБ (см. Положение ЦБ «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»от 15 сентября 1997 г. № 519).

Указание - нормативный акт, в котором устанавливается отдельное правило по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ. Указания также могут быть: об изменении и дополнении действующего нормативного акта ЦБ; об отмене действующего нормативного акта ЦБ.

Положение - нормативный акт, в котором устанавливаются системно св зан- ные между собой правила по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ.

Инструкция - нормативный акт, в котором определяется порядок применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции ЦБ (в том числе указаний и положений ЦБ).

Нормативные правовые акты Банка России (за некоторыми исключениями, указанными в самом Законе) в установленном порядке должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В противном случае они не вступают в силу и не могут применяться.

Следует отметить, что ЦБ РФ очень часто меняет содержание своих нормативных актов, внося в них многочисленные изменения и дополнения, чем создает немалые трудности как для банков, так и для их клиентов.

Результатом деятельности сотрудников ЦБ являются и другие, подчас не менее интересные документы - рекомендации и разъяснения. Самостоятельный интерес представляют договоры, которые Банк России использует в своей работе.

Рекомендации (советы) Банка России условно можно разделить на две большие группы: рекомендации методические ц рекомендации «поведенческие». В первом случае могут рекомендоваться те или иные методики, необходимые их адресатам в практической работе (к примеру, методики разработки внутрибанковских документов, расчетов разных показателей, оценки тех или иных процессов либо документов). Главное в данных рекомендациях - предложение соответствующих технологий работы. Такие рекомендации Центральный банк адресует как собственным территориальным учреждениям или их подразделениям, так и коммерческим банкам.

Во втором случае рекомендации исходят из действующей нормативно-правовой базы и принятых в банковском деле технологий, включая технологии управления, и обычно касаются вопросов лучшей (с точки зрения ЦБ) организации работы банков в указанных нормативных и технологических рамках. Такие рекомендации могут относиться как к Частным моментам функционирования банков, так и к целым направлениям в их деятельности. В отдельных случаях рекомендации данного рода даются как бы в неявной форме, поскольку вытекают из разъяснений или просто информации, которую ЦБ доводит до своих «подопечных» организаций.

Что касается собственно разъяснений, то они выполняют в основном «просветительскую» роль (хотя и в них иногда встречаются элементы и «приказа», и рекомендаций), имея в виду доведение до «широких банковских масс» объяснений того, что на самом деле хотел сказать Центробанк в тех или иных своих нормативных актах и что по разным причинам не удалось ясно, просто и однозначно выразить в самих этих актах. Нет сомнений в том, что эта их роль на практике может быть весьма важной. В то же время следует, видимо, признать, что количество необходимых или неизбежных разъяснений обратно пропорционально качеству подготовки нормативных актов, нуждающихся в таких вспомогательных документах. Чем выше указанное качество, т.е. чем тщательнее отшлифованы содержание, структура и форма (юридическая и литературная) нормативного акта, тем меньше нужно разъяснений. В этом смысле значительное количество вспомогательных документов ЦБ данного вида следует рассматривать как тревожный сигнал.

Разъяснения Банка России бывают обычные и официальные. Последнее понятие впервые появилось в ныне отмененном Законе «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ. Пункт 3 ст. 46 Закона гласил: «Поручить Банку России давать официальные разъяснения по вопросам применения настоящего... Закона, имеющие обязательную силу на всей территории РФ». Что значит «официальные разъяснения», в Законе не объяснялось, но определенно было сказано, что такие разъяснения могут касаться вопросов применения только норм данного Закона.

На деле получилось несколько иначе, свидетельством чего является Положение ЦБ «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» от 18 июля 2000 г. № 115-П, в котором Центробанк собственным решением распространил право давать такие разъяснения по вопросам применения неограниченно широкого круга законов и иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов самого ЦБ.

Территориальные учреждения ЦБ

Коммерческие банки и иные кредитные организации на местах непосредственно имеют дело с территориальными учреждениями (территориальными управлениями или национальными банками) Банка России. Эти внешние подразделения ЦБ РФ, предусмотренные в ст. 83-85 Закона, не являются юридическими лицами и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер. Их полномочия определены в Положении ЦБ «О территориальных учреждениях Банка России» от 29 июля 1998 г. № 46-П.

О совершенствовании организации деятельности Банка России и его территориальных учреждений

Необходимость повышения эффективности организационной деятельности Банка России и его ТУ в настоящее время очевидна и обусловлена целым рядом обстоятельств. Целью такого совершенствования должно быть обеспечение максимально эффективного выполнения Центральным банком его законодательно установленных целей и задач.

Вертикальная структура Банка России и ее оптимизация. Сложившаяся вертикальная структура Банка России в целом соответствует характеру выполняемых им задач, связанных с реализацией государственной денежно-кредитной политики, эмиссией наличных денег и организацией налично-денежного обращения, предоставлением расчетно-платежных услуг и др. В то же время очевидна необходимость существования развитой территориальной сети учреждений Банка России для эффективной организации эмиссии денег, предоставления расчетно-платежных услуг, обеспечения равного доступа всех кредитных организаций к инструментам рефинансирования.

Единая централизованная организационная структура ЦБ соответствует современному государственному устройству РФ и имеющемуся распределению полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а потому нуждается не в перестройке (пересмотре порядка исполнения функций и структуры Банка России), а в эволюционной оптимизации на собственной основе. Представляется, что этот вывод не противоречит и таким относительно новым обстоятельствам, как формирование федеральных округов, переход к казначейскому исполнению бюджетов и формирование сети органов казначейства.

Указанную оптимизацию организационной структуры Банка России (реинжиниринг) целесообразно вести в основном за счет модификации способов выполнения его задач на базе сложившихся крупных звеньев Центробанка - центрального аппарата, ТУ, РКЦ. В результате должны стать возможными, в частности: четкая (желательно количественная) оценка результативности выполнения основных задач каждым звеном системы Банка России; эффективное определение потребности в ресурсах и их распределение между звеньями системы ЦБ с целью максимизации отдачи при их использовании; постоянное приведение в соответствие организационной структуры и используемых ресурсов объему выполняемых функций.

Для этого необходимо ввести в практику организации деятельности Центрального банка два принципа: переход к функционально-целевому подходу при выполнении задач Банка России; пересмотр принципов распределения полномочий ЦБ между его звеньями.

Первый из названных принципов предполагает формирование единых методологических подходов к функциям Банка России и их классификацию по степени участия в реализации целей его деятельности. По этому критерию функции могут быть подразделены, например, следующим образом: основные (технологические) - сюда могут быть отнесены все функции, закрепленные в Законе «О Центральном банке РФ»; обеспечивающие - функции, связанные с созданием внутренней инфраструктуры, а также ресурсным обеспечением деятельности подразделений ЦБ; обслуживающие - функции поддержания жизнедеятельности и материально-технического обеспечения подразделений ЦБ.

При этом основные функции Банка России можно разделить на два типа: 1)

функции, которые Центробанк осуществляет как орган власти, а именно: регулятивные (например, выработка денежно-кредитной политики, регулирование налично-денежного обращения), исполнительно-распорядительные (например, лицензирование и надзор за деятельностью банков), контрольные (например, инспектирование деятельности банков). 2)

функции, связанные с оказанием услуг банкам и другим экономическим субъектам на основе гражданско-правовых отношений и финансируемые в основном за счет оплаты соответствующих услуг потребителями (например, обеспечение потребителей наличными деньгами и расчетно-платежными услугами).

Суть проблемы в том, что в настоящее время полномочия исполнения указанных функций возложены в различных пропорциях и на центральный аппарат, и на ТУ, и на РКЦ, что, конечно, нельзя признать нормальным.

В связи с этим необходим второй принцип, предполагающий распределение указанных полномочий в части основных функций Банка России между его основными организационно-управленческими звеньями на основе предоставления каждому из них полномочий для исполнения (и соответственно возложения на них ответственности за требуемые результаты) законченной части того или иного вида функции. Организация деятельности по такому принципу наконец-то позволит оценить эффективность каждого звена системы Банка России на основе показателей, характеризующих результативность выполнения каждой функции.

С учетом изложенного целесообразно было бы все перечисленные выше функции распределить следующим образом: центральный аппарат ЦБ мог бы выполнять в основном регулятивные функции правоустанавливающего характера; исполнение функций, связанных с оказанием государственного воздействия, можно закрепить за центральным аппаратом и ТУ; на ТУ можно возложить исполнительно-распорядительные и контрольные функции правоприменительного характера; оказание услуг (расчетно-кассовое обслуживание) следует поручить РКЦ.

Изменение системы планирования в Банке России. Повышение эффективности деятельности Банка России требует внесения изменений в систему общего, ресурсного и финансового планирования и обеспечения деятельности подразделений Банка России. Здесь были бы уместны следующие меры. 1.

В соответствии с изложенным выше подходом к распределению полномочий и функций предусмотреть дифференцированные подходы к определению организационной структуры, численности персонала и объемов затрат на содержание подразделений ЦБ на основе функционально-стоимостного анализа и нормативного планирования затрат на реализацию различных функций. 2.

На этой основе организовать эффективную систему общего, ресурсного и финансового планирования. Система общего планирования деятельности, включающая цели и задачи подразделений Банка России на плановый период в разрезе выполняемых функций, критерии оценки эффективности выполнения функций, количественные ориентиры, определяющие объемы выполняемых функций, может быть построена путем модификации годового отчета ТУ, паспорта ТУ и паспорта РКЦ.

Так, примерная структура паспорта ТУ может включать следующие разделы. I.

Показатели экономического развития региона, определяющие объемы спроса на показатели деятельности (в том числе услуги) ТУ. II.

Расчетные и фактические показатели, характеризующие объемы необходимой региону деятельности ТУ, в том числе укрупненные показатели по подведомственным РКЦ. III.

Расчетные потребности ТУ в сметных ассигнованиях и фактические затраты, расчетные нормативы и фактическая численность персонала, необходимые для полноценной деятельности ТУ, в разрезе видов выполняемых функций, групп затрат, типов подразделений (основных, обеспечивающих и обслуживающих). IV.