Кто осуществляет управление государственным долгом рф. Основные задачи и принципы управления государственным долгом

Управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики, осущест­вляемым по следующим направлениям: обслуживание долгов; измене­ние условий выпущенных займов; формирование условий новых зай­мов; мониторинг показателей объема и уровня долга; реструктуризация долгов; рефинансирование долгов и др. Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности.

Долговая политика страны представляет собой систему мер государ­ства по поддержанию необходимого и приемлемого для финансов стра­ны размера долга и расходов по его обслуживанию. В ходе реализации политики в области управления государственным долгом правительство оперирует следующими показателями: объем совокупного государствен­ного долга, объем внешнего государственного долга, объем внутреннего государственного долга, теми роста государственного долга, объем фи­нансовых ресурсов, отвлекаемых из бюджета на обслуживание государ­ственного долга, соотношение государственного долга и ВВП и др.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Могут также использоваться методы ре­структуризации и рефинансирования государственного долга. Управ­ление государственным долгом предполагает также использование методов конверсии, консолидации, обмена облигаций по регрессивно­му соотношению, отсрочки погашения и аннулирования займов, кото­рые предназначены для ослабления долгового бремени на государ­ственный бюджет.

Государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами между­народного права, включая обязательства по государственным гаранти­ям, предоставленным РФ. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственно­сти имуществом, составляющим государственную казну. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

ü кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика с кредитными организациями, иностранными го­сударствами и международными финансовыми организациями;

ü государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

ü договоров и соглашений о получении РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

ü договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;

ü соглашений и договоров, в том числе международных, заключен­ных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяют­ся конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет. Изме­нение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обраще­ния, не допускается.

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются: ос­новная номинальная сумма долга по государственным ценным бума­гам РФ; объем основного долга по кредитам, полученным РФ; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ от бюдже­тов других уровней; объем обязательств по государственным гаранти­ям, предоставленным РФ.

В объем государственного внешнего долга РФ включаются: объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств ино­странных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Управление государственным долгом РФ осуществляется Прави­тельством РФ.

Государственный долг субъекта РФ - совокупность долговых обя­зательств субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственнос­ти субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ; дого­воров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предо­ставлении государственных гарантий субъекта РФ; соглашений и догово­ров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ.

Муниципальный долг - совокупность долговых обязательств муни­ципального образования. Муниципальный долг полностью и без усло­вий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального обра­зования могут существовать в форме: кредитных соглашений и догово­ров; займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг; договоров и соглашений о получении муниципальным образова­нием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной си­стемы РФ; договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Управление муниципальным долгом осуществляется уполномочен­ным органом местного самоуправления.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обяза­тельствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указан­ные обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муни­ципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а так­же по долговым обязательствам РФ.

1. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации.
2. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
3. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.

В п. 1, 2, 3 комментируемой статьи БК РФ проводится разграничение предметов ведения между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Так, в соответствии с комментируемой статьей управление государственным долгом РФ, государственным долгом субъекта РФ, муниципальным долгом осуществляется соответственно Правительством РФ, государственными органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления.
Вообще, управление государственным либо муниципальным долгом может быть рассмотрено двояко. В широком смысле слова управление долгом - это одно из направлений финансовой политики государства (муниципального образования), осуществляемое компетентными органами власти и управления и связанное с обязательствами государства (муниципального образования) в качестве заемщика или гаранта. В узком смысле слова управление долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (муниципального образования), действий по регулированию рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также действий по обслуживанию и погашению долговых обязательств и предоставлению гарантий.
Основными принципами управления государственным либо муниципальным долгом являются:
1) минимизация стоимостной величины государственного (муниципального) долга;
2) регулирование объема и курса заемных обязательств государства (муниципального образования) на рынке ценных бумаг;
3) эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием;
4) обеспечение своевременного возврата кредита;
5) осуществление мероприятий по обслуживанию, погашению государственного (муниципального) долга в соответствии с основными направлениями финансовой политики государства (муниципального образования).
Управление государственным и муниципальным долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Так, в рамках управления государственным и муниципальным долгом осуществляются следующие мероприятия:
- рефинансирование - это выпуск новых займов, принятие новых долговых обязательств в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств. Такой метод управления государственным и муниципальным долгом, как правило, осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета соответствующего уровня;
- конверсия - это изменение размера доходной части принятых долговых обязательств. При этом такое изменение может выражаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) своим кредиторам;
- консолидация - это изменение сроков действия ранее выпущенных долговых обязательств. Как правило, консолидация применяется в целях сокращения сроков погашения выпущенных государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако в соответствии с общими принципами гражданского законодательства консолидация может быть проведена только по обоюдному согласию заемщика и кредитора;
- унифицирование - это замена двух и более видов ранее выпущенных государственных и муниципальных займов на один новый;
- аннулирование - это отказ от принятых долговых обязательств в части либо полностью. Данная мера является незаконной, но ее применение имеет место при насильственной смене власти на территории государства-должника.
Перечисленные мероприятия по управлению государственным и муниципальным долгом (за исключением аннулирования) проводятся в соответствии со специальным законодательством, а также с учетом ограничений, установленных БК РФ.

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями. Рассмотрим их более подробно.

Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере управления государ-ственным долгом Российской Федерации путем формирования системы и структуры органов исполнительной власти (назначает Председателя Правительства РФ, представляет кандидатуру Председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов государственного долга, возможности использова-ния права законодательной инициативы или вето в части совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного (муниципального) долга.

Федеральное Собрание как законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований.

Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного опыта - возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в необходимости законодательно как подтвердить уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований.

Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограниче-ний, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием, непосредственно управляет государственным долгом.

Среди полномочий Правительства РФ можно выделить предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства. Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются Генеральные условия эмиссии и обращения госу-дарственных ценных бумаг.

Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров. Среди финансовых органов государственной власти - Минфин России, который Правительство РФ вправе уполномочить управлять государственным долгом.

К функциям Минфина России отнесено составление и исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Среди них выделяют разработку состава и структуры государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры государственного долга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга.

Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития РФ, которое участвует в разработке проектов программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней задолженности Российской Федерации и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) осуществляет консультационную и методологическую поддержку Минфина России в части разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг (в том числе государственных ценных бумаг) и координации деятельности органов государственной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Наиболее многоаспектными являются отношения Минфина России с Банком России, который проводит денежно-кредитную политику государства. Установление обязательных нормативов, резервов, ставок кредитования, размера золотовалютных резервов, валютные интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг позволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состояние и рынок внутренних государственных заимствований, способность государства обслуживать и погашать государственный долг.

Немаловажной функцией Банка России в сфере государственного долга является осуществление операций по обслуживанию внутреннего государственного долга России на безвозмездной основе.

В свою очередь, Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением из источников финансирования дефицита бюджета, а также санкционирует и финансирует расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, тем самым контролируя сроки и полноту исполнения государственных долговых обязательств со стороны Банка России и других упол-номоченных финансовых организаций.

Органом финансового контроля в сфере государственного долга выступает Счетная палата РФ, которая осуществляет контроль за государственным долгом, ЦБ РФ и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре, целевому назначению государственных займов и государственному долгу. Также Счетная палата РФ осуществляет непосредственный контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации.

Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления проекта бюджета и его утверждения) Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствующий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджет-ного процесса, финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат Федерального Собрания сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий, а также экспертные оценки.

На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам проведенной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета Счетной палатой РФ составляется заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за соответствующий год.

Значимость Счетной палаты РФ выражается не только в осуществлении контрольной функции управления государственным долгом, но и в том, что она является своеобразным «парламентским контролем», своего рода показателем, насколько в соответствии с принятым законом о федеральном бюджете и утвержденными программами внутренних и внешних заимствований действуют органы государственной власти.

Таким образом, существующая система органов управления государственным долгом имеет следующую структуру. Федеральное Собрание в законе о федеральном бюджете и программах заимствований определяет «законодательную» стратегию управления государственным долгом.

Оперативное управление осуществляет Правительство РФ, по поручению которого непосредственно управляет государственным долгом (планирует, прогнозирует, учитывает и осуществляет финансово-долговые операции) Минфин России. Обслуживание государственного долга осуществляют Банк России, а также уполномоченные Минфином России кредитные организации или специализированные финансовые организации. Федеральное казначейство и Счетная палата РФ выполняют контрольные функции за деятельностью уполномоченных органов.

Государственный долг оказывает существенное влияние на социально-экономическую и политическую жизнь государства, поэтому его наличие автоматически подразумевает необходимость выполнения государством функций по его управлению.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, которая может осуществляться на стратегическом и тактическом уровнях.

Управление государственным долгом на стратегическом уровне предполагает:

■ формирование политики в отношении государственного долга;

■ установление основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

■ определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

■ обоснование приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Управление государственным долгом на тактическом уровне (текущее управление) подразумевает определение условий выпуска, обращения и погашения государственных долговых ценных бумаг. На высший орган исполнительной власти (правительство) юридически возлагаются все полномочия по управлению государственным долгом. Однако, как правило, та их часть, которая связана с решением тактических задач, затем делегируется финансовому органу. В результате на практике основной функцией правительства является утверждение стратегических направлений долговой политики.

Управление государственным долгом является целенаправленной деятельностью. В самом обобщенном виде его целью является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Однако каждое государство конкретизирует данную цель исходя из приоритетов национальной финансовой политики.

Управление государственным долгом осуществляется на основе определенных принципов:

■ безусловности - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

■ единства учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

■ единства долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям;

■ согласованности - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

■ снижения рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

■ оптимальности - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

■ гласности - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным долгом осуществляется посредством применения двух управленческих подходов - административного и финансового. При использовании административного подхода все операции с долговыми обязательствами государства осуществляются на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти и управления. Как правило, в этом случае оценка экономической эффективности и результативности действий по управлению государственным долгом не производится. Финансовый подход базируется, в первую очередь, на анализе финансовых показателей и нацелен на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек. На практике в процессе проведения операций с долговыми обязательствами государства одновременно используются и административный, и финансовый подходы.

В условиях повышенной долговой напряженности или долгового кризиса государство использует следующие методы управления государственным долгом:

■ рефинансирование - погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

■ конверсия - изменение доходности займа;

■ консолидация - превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

■ новация - соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

■ унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

■ отсрочка - консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки;

■ дефолт - отказ государства от уплаты государственного долга.

В соответствии со ст. 101 БК РФ управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. В ст. 165 БК РФ перечисляются бюджетные полномочия Минфина России, в том числе - полномочия по управлению государственным долгом РФ:

■ разработка по поручению Правительства РФ программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условий выпуска и размещения государственных займов РФ, эмиссия государственных ценных бумаг РФ, проведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;

■ осуществление по решению Правительства РФ сотрудничества с международными финансовыми организациями;

■ разработка по поручению Правительства РФ программы государственных внешних заимствований РФ и осуществление государственных внутренних и внешних заимствований, разработка программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте и программы государственных гарантий РФ в валюте Российской Федерации;

■ представление РФ в договорах о предоставлении государственных гарантий РФ;

■ представление Правительства Российской Федерации на переговорах о предоставлении государственных гарантий РФ и предоставление от имени Российской Федерации государственных гарантий РФ;

■ ведение Государственной долговой книги РФ;

■ учет представляемой органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

■ управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ;

■ осуществление проверки финансового состояния принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения обязательств принципала, которые могут возникнуть в будущем в связи с предъявлением гарантом, исполнившим в полном объеме или в какой-либо части обязательства по гарантии, регрессных требований к принципалу;

■ установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов РФ, если иное не установлено Правительством РФ.

Реализацию перечисленных функций осуществляет сформированный в составе Минфина России Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов.

Объектом управления на федеральном уровне является государственный долг РФ, который в соответствии с БК РФ может существовать в виде обязательств:

• 1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика, от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
• 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 4) государственным гарантиям РФ;
• 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг РФ.

Государственный долг РФ складывается из двух составляющих, выделяемых по валютному критерию - государственного внутреннего и государственного внешнего долга. Государственный внутренний долг включает в себя следующие виды обязательств:

1) обязательства, оформленные долговыми ценными бумагами (табл. 16.3.1):

Таблица 16.3.1. Структура государственного внутреннего долга РФ, оформленного долговыми ценными бумагами по состоянию на 1 января 2009 года (в млрд руб.)

Виды ценных бумаг (на 01.01.2009)						ОРВВЗ 1992 года

Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД) эмитируются Минфином России и дают их владельцам право на периодическое получение процентного (купонного) дохода. Все виды облигаций федерального займа выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением и относятся к облигациям с известным купонным доходом. Номинал данных ценных бумаг также составляет 1000 руб., а срок их обращения колеблется от одного года до 30 лет;

Государственные сберегательные облигации с переменной процентной ставкой (ГСО-ППС) и с фиксированной процентной ставкой (ГСО-ФПС являются именными государственными ценными бумагами, выпускаемыми в документарной форме и подлежащими централизованному хранению. Номинал ГСО также составляет 1000 руб., по срокам обращения они могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными;

Облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992 года выпуска (ОРВВЗ) были выпущены после денежной реформы взамен выигрышного займа 1982 г. Номинал облигации составляет три - пять руб. ОРВВЗ размещаются среди физических лиц. Их владельцам выплачивается доход в форме выигрышей, которые разыгрываются в восьми тиражах, проводимых ежегодно 15 января, 1 марта, 15 апреля, 1 июня, 15 июля, 1 сентября, 15 октября и 1 декабря;

2) обязательства, оформленные долговыми ценными бумагами, государственный внутренний долг РФ включает в себя государственные гарантии РФ, выданные в валюте РФ. Однако их объем крайне незначителен: по состоянию на 1 октября 2009 г. он составлял 80,93 млрд руб. или 4,6% от общей величины государственного внутреннего долга. Аналогичное соотношение наблюдалось в течение всего 2009 г.

Государственный внешний долг РФ складывается из трех составляющих (табл. 16.3.2).

Несекьюритизированный долг, т.е. долг, оформленный прямыми кредитными соглашениями между РФ и зарубежными кредиторами может быть разделен на четыре группы.

Таблица 16.3.2. Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 октября 2009 г.

Наименование долга
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ
Коммерческая задолженность бывшего СССР
Задолженность перед международными финансовыми организациями
Задолженность по еврооблигационным займам
Задолженность по ОВГВЗ
Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте

Первую группу составляет долг перед странами - участницами Парижского клуба, представляющего собой неформальное международное объединение государств, являющихся наиболее крупными мировыми кредиторами. Ко второй группе относятся долги перед странами, не являющимися членами Парижского клуба. Третья группа включает в себя так называемую коммерческую задолженность, представляющую собой долг по импорту бывших советских внешнеторговых организаций. Часть этой задолженности в 2002 г. была переоформлена в еврооблигации РФ, переоформление оставшейся части осуществляется по мере ее выверки. В четвертую группу входят долги перед международными валютнофинансовыми организациями, такими как МВФ, МБРР, ЕБРР.

Секьюритизированный долг, т.е. долг, оформленный в виде государственных долговых ценных бумаг. Такими ценными бумагами являются еврооблигации - облигации с длительным сроком обращения (от пяти до 15 лет), выпускаемые от имени Российской Федерации и номинированные в евровалюте, а также облигации государственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ) - средне- и долгосрочные долговые ценные бумаги (со сроком обращения от года до 15 лет) с постоянными купонными выплатами, номинированные в долларах США и размещаемые среди юридических лиц - резидентов РФ.

Сопоставление секьюритизированного и несекъюритизированного долга показывает, что управление последним сопряжено со значительными трудностями. Проблема состоит в том, что прямые кредитные договоры, как правило, заключаются на условиях, диктуемых кредиторами, что затрудняет применение должником методов долговой оптимизации. Так, например, МВФ, согласно своему уставу, не имеет права проводить реструктуризацию, поэтому единственным путем урегулирования взаимоотношений с этой организацией является получение кредита на рефинансирование существующей задолженности, что фактически означает одобрение МВФ текущего экономического курса страны.

По условиям Парижского клуба реструктуризации может быть подвергнуто не более 20% задолженности, кроме того, все решения, касающиеся урегулирования задолженности перед странами-членами данной организации, принимаются на коллегиальной основе, что также является дополнительным тормозом для применения тех или иных схем долгового урегулирования. Помимо перечисленных уставных ограничений, урегулирование долговых вопросов по несекъюритизированным займам зачастую прямо связано с ограничениями политического характера. В современных условиях одним из основополагающих моментов во взаимоотношениях страны-должника с ее кредиторами, организованных на нерыночной основе, является предоставление экономических выгод в обмен на политическое сотрудничество, что приводит к частичной потере ею своей политической независимости.

Условный долг - государственный внешний долг, сформированный гарантиями, выданными Российской Федерацией в иностранной валюте. Начиная с 2001 г. объем внешней государственной задолженности постоянно сокращался при одновременном росте коммерческой задолженности.

Принятие решений в процессе управления государственным долгом базируется на оценке объема и структуры долговых обязательств. Для проведения такой оценки используется целый ряд относительных показателей, основными среди которых являются:

• 1) соотношение объема государственного долга и объема ВВП;
• 2) соотношение государственного внутреннего и внешнего долга;
• 3) доля расходов на обслуживание государственного долга в совокупном объеме расходов бюджета.

Первое из перечисленных соотношений, закрепленное на уровне 60% Маастрихтским договором о Европейском союзе в 1992 г., в настоящее время является общепризнанным критерием долговой безопасности.

По состоянию на 1 января 2009 г. объем государственного долга РФ составлял 6,3% ВВП, что является крайне незначительной величиной.

Соотношение между государственным внутренним и государственным внешним долгом РФ к началу 2009 г. составляло приблизительно 54:46. В международной практике подобная структура государственного долга рассматривается как приемлемая, поскольку в ней преобладают обязательства, номинированные в национальной валюте, что означает снижение вероятности возникновения валютных рисков. Однако преобладание рублевого долга должно быть более значительным.

Важно отметить, что БК РФ не содержит количественных ограничений размера государственного долга РФ и расходов, связанных с его обслуживанием. Однако перечисленные выше показатели являются объектами регулирования со стороны Правительства РФ и Минфина России в рамках проведения долговой политики.

В настоящее время управление государственным долгом РФ осуществляется в соответствии с Основными направлениями долговой политики на 2008-2010 гг. и Основными направлениями бюджетной политики на 2008 г. и на период до 2010 г. Согласно этим документам, основными принципами государственной долговой политики РФ являются:

■ замещение государственного внешнего долга внутренними заимствованиями;

■ развитие рынка государственных ценных бумаг;

■ предоставление государственных гарантий для ускорения экономического роста;

■ использование инструментов долговой политики с целью осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией.

Основной целью реализации политики внутренних заимствований в 2008-2010 гг. заявлено развитие рынка государственных ценных бумаг. При этом в качестве ключевых задач называются повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2008 г. и на период до 2010 г. управление государственным внешним долгом РФ в указанный период не предполагало привлечения финансовых несвязанных кредитов на внешнем рынке. Однако в условиях кризиса по официальным заявлениям представителей Минфина России в 2010 г. планируется осуществить размещение долговых ценных бумаг РФ на внешнем рынке, т. е. государственный может существенно увеличиться.

Особенности управления субфедералъным долгом. Применительно к российской практике долгового управления под субфедеральным долгом следует понимать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии с БК РФ управление субфедеральным долгом осуществляется:

■ на региональном уровне - органом исполнительной власти субъекта РФ;

■ на муниципальном уровне - уполномоченным органом местного самоуправления.

С юридической точки зрения управление субфедеральным долгом осуществляется на основе частичной независимости. Это означает, что субъекты РФ и муниципальные образования имеют право проводить самостоятельную долговую политику в рамках, установленных федеральным бюджетным законодательством. Таким образом, с юридической точки зрения данный принцип предполагает наличие двухуровневой системы нормативного правового регулирования управления субфедеральным долгом, включающей в себя:

• 1) федеральное бюджетное законодательство, представленное БК РФ и устанавливающее порядок осуществления заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также порядок управления долгом субъектов РФ и муниципальных образований;
• 2) систему региональных (муниципальных) нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения долговой политики на соответствующей территории. Указанные нормативные правовые акты могут развивать и конкретизировать положения федерального бюджетного законодательства, однако они не могут входить с ними в противоречие.

Являясь основным нормативным правовым актом, регулирующим управление региональным и муниципальным долгом в РФ, БК РФ накладывает ряд ограничений на управление субфедеральным долгом, которые условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют ограничения на осуществление отдельных операций с долговыми обязательствами, вторую - ограничения, касающиеся количественных параметров долговой политики.

К первой группе ограничений относится невозможность осуществления внешних заимствований муниципальными образованиями, а также введенный в 2001 г. запрет на осуществление аналогичных операций субъектами РФ, который на протяжений долгого времени являлся предметом серьезных разногласий среди специалистов. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3, начиная с 2011 г. субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, получают право осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

В данной связи следует обратить внимание на то, что начиная с 2011 г. такое право появляется и у субъектов РФ, которые не соответствуют установленному ограничению, однако при этом привлекаемые ими внешние заимствования могут использоваться только на погашение внешнего долга. На практике это положение БК РФ касается только двух субъектов РФ - Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку именно они в настоящее время имеют непогашенный государственный внешний долг. Целью его введения является предоставление возможности этим субъектам свободно осуществлять управление своими внешними долговыми обязательствами.

При этом важно отметить, что не все заимствования субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте относятся бюджетным законодательством Российской Федерации к внешним. В соответствии со ст. 104 БК РФ заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставление РФ гарантий в иностранной валюте субъектами РФ и муниципальными образованиями не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ или муниципального образования.

Вторая группа ограничений формируется перечисленными в БК РФ предельными значениями параметров бюджетного дефицита, государственного долга и его обслуживания (табл. 16.3.3).

В целом российская практика постановки перечисленных ограничений соответствует международному опыту. Подобного рода ограничения используются в практике долгового управления Италии, Испании, Франции и целого ряда других развитых стран.

Таблица 16.3.3. Количественные параметры долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований, установленные БК РФ

Параметр	Субъекты РФ		Муниципальные образования
		высокодотационные		высокодотационные
Предельный объем дефицита бюджета	15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений	5% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и(или)поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений
Предельный срок заимствований
Предельный объем заимствований	Сумма, направляемая в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета
Предельный объем государственного (муниципального) долга	Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений	50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений
Предельный объем расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга	15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ

В настоящее время в Российской Федерации на субфедеральном уровне идет процесс внедрения так называемой лучшей практики управления государственным и муниципальным долгом. В 2006 г. Минфином России были разработаны Методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по совершенствованию системы управления государственным и муниципальным долгом (далее - Методические рекомендации), в которых были определены рекомендуемые для публично-правовых образований субфедерального уровня задачи, принципы и механизмы управления государственными и муниципальными долговыми обязательствами. В соответствии с этим документом задачи, которые должны решаться органами государственной власти и местного самоуправления в процессе управления долгом, разделяются на основные и дополнительные. К основным задачам документ относит привлечение заемных средств для финансирования расходов бюджета:

• 1) при превышении потребностей бюджета в расходах на увеличение стоимости основных средств над бюджетными доходами (привлечение дополнительных источников финансирования расходов на увеличение стоимости основных средств);
• 2) для финансирования кассовых разрывов бюджета или краткосрочного превышения расходов над доходами бюджета.

К дополнительным задачам управления субфедеральным долгом Методическими рекомендациями отнесены:

• 1) управление существующими обязательствами с целью формирования приемлемой структуры обязательств и снижения связанных с ними издержек бюджета;
• 2) учет информации о долговых и условных обязательствах;
• 3) формирование всей требуемой отчетности об обязательствах.

Анализ существующих методических материалов и передовой международной практики в Российской Федерации позволяет обобщить базовые требования к эффективной системе управления долгом на региональном и муниципальном уровне (критерии лучшей практики) следующим образом:

■ объектом системы управления долгом является вся совокупность прямых и условных обязательств, включая задолженность государственных и муниципальных унитарных предприятий;

■ управление долгом и привлечение заимствований осуществляется на основе формализованных процедур, зафиксированных в нормативно-правовых актах, методиках, должностных инструкциях и т.п.;

■ политика управления долгом является частью бюджетной политики, а ее цели и параметры представляется в соответствующих документах администрации территории;

■ управление долгом и привлечение заимствований осуществляется в соответствии с утвержденными и опубликованными количественными ограничениями;

■ учет прямых и условных обязательств сопровождается регулярным мониторингом стоимости обслуживания и риска имеющихся обязательств, а также возможных альтернатив;

■ информация об объеме и структуре долга, о нормативно-правовой базе управления долгом, о планах по привлечению заимствований, других существенных параметрах публикуется в СМИ и (или) Интернете;

■ краткосрочные заемные средства привлекаются исключительно в целях поддержания ликвидности бюджета (для покрытия кассовых разрывов);

■ средне- и долгосрочные заемные средства привлекаются исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов;

■ гарантии и поручительства используются исключительно для организации финансирования строительства объектов инфраструктуры;

■ расходы на обслуживание долга покрываются за счет собственных доходов бюджета;

■ заимствования осуществляются таким образом, чтобы обеспечить диверсификацию структуры долга по видам инструментов и заимодавцев (кредиторов);

■ заимствования осуществляются (рефинансируются) таким образом, чтобы обеспечить минимальные стоимость обслуживания долга и риск долга.

Государственный кредит и управление государственным долгом являются важными атрибутами финансовой политики страны, ее стратегии и тактики. В то же время, в условиях изменений, происходящих в мировой экономике и в России в частности, при возрастании угрозы безопасности национальных финансовых систем, стратегические решения в этой области являются существенными факторами макроэкономического регулирования.

Управление госдолгом является одним из направлений финансовой политики государства, связанное с обеспечением его деятельности как кредитора, заемщика, гаранта. Управление госдолгом – совокупность мероприятий государства, связанных с обслуживанием и погашением госдолга, выпуском и размещением займов, регулированием рынка государственного кредита.

К мероприятиям, способствующим погашению государственного долга, относятся: выплаты кредиторам; погашение внешних и внутренних займов; предоставление гарантий; изменение условий выпущенных займов; определение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др. Выполнение мероприятий зависит от принятия обоснованных решений в процессе управления государственным долгом, что базируется на анализе объема и структуры долга, объективной оценке его текущего состояния.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы :

Безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

Единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

Единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

Согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

Снижение рисков выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

Оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

Гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий несколько этапов (цикл управления госдолгом): погашение и обслуживание долговых обязательств.

управление привлечением долга (привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг, взятия кредитов и др.)

управление размещением, т.е. использование привлекаемых финансовых ресурсов:

финансовое размещение – финансирование инвестиционных проектов, развитие экономики – наиболее прогрессивно;

бюджетное размещение – направление на финансирование текущих бюджетных расходов, в т.ч. на обслуживание долга;

смешанное – заимствования используются и финансовое и бюджетное размещение.

управление погашением и обслуживанием. Государственные долговые обязательства погашаются за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований и др.

Погашение – возврат номинальной суммы долга.Обслуживание госдолга предполагает выплату доходов по долговым обязательствам, а также штрафов и других платежей, связанных с несвоевременным возвратом заемных средств. Обслуживание госдолга РФ производится Банком России (ст. 119 БК)

Методы управления государственным долгом можно подразделить на административные и финансовые.Административные методы основаны на быстром и четком выполнении отдельных распоряжений органов государственной власти; они не предусматривают оценку экономической эффективности и результатов действий по управлению государственным долгом.Финансовые методы состоят в выборе способов и форм обеспечения погашения государственного долга с помощью анализа финансовых показателей и нацелены на максимизацию эффекта от привлекаемых займов при минимальных издержках, связанных с их погашением и обслуживанием. Наиболее оптимальное сочетание административных и финансовых методов обусловлено внутренним и внешними экономическими и политическими факторами.