Нормативно-правовые акты цб рф. Нормативно-правовое регулирование деятельности коммерческого банка
Страница 1
Основной целью банковского регулирования и надзора в России является поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Конкретные задачи, которые ставятся перед надзорными органами в каждый данный период времени, непосредственно определяются этой главной целью осуществления надзора за кредитными организациями и современным состоянием банковской сферы. Основной акцент в деятельности надзорных органов перенесен на обеспечение надлежащего качества работы функционирующих кредитных организаций, их ликвидности и платежеспособности.
Под регулированием банковской деятельности понимают, прежде всего, создание соответствующей правовой базы. Во-первых, это разработка и принятие законов, регламентирующих деятельность банков. Во-вторых, это принятие соответствующими учреждениями, уполномоченными государством, положений, регламентирующих функционирование банков, в виде нормативных актов, инструкций. Они основаны на действующем законодательстве и конкретизируют, разъясняют основные положения законов.
Основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность кредитных учреждений:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая);
2. ФЗ от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;
3 ФЗ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке РФ»;
4. ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
5. ФЗ от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;
6. ФЗ от 26.03.1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»;
7. ФЗ от 25.02.1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;
8. ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
9. ФЗ от 05.03.1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;
10. Положение Банка России от 23.04.1997 г. № 437 «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения ЦБ РФ на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов»;
11. Положение Банка России от 30.12.1999 г № 103-П «О порядке ведения бухгалтерского учета операций, связанных с выпуском и погашением кредитными организациями сберегательных и депозитных сертификатов».
Таким образом, раскрыв сущность финансов кредитных учреждений, рассмотрев особенности организации финансов кредитных организаций, по второй главе можно сделать вывод о том, что финансы кредитных организаций - это совокупность денежных перераспределительных отношений, связанных с формированием и использованием доходов, накоплений на основе оказания услуг, опосредующих процесс движения денежных средств в национальном хозяйстве. Также выявили на каких принципах базируются финансы кредитных учреждений и выяснили, что финансовые ресурсы кредитной организации представляют собой денежные доходы, накопления и поступления, являющиеся собственными для банков и небанковских кредитных организаций, т.е. это часть их собственных средств.
Следует отметить, что Сбербанк России как и другой любой банк является акционерным обществом. Главной целью любого банка - получение прибыли. Прибыль - показатель результативности деятельности банка. Банковская прибыль важна для всех участников экономического процесса. Акционеры заинтересованы в прибыли, т.к. она представляет собой доход на инвестированный капитал. Прибыль приносит выгоду вкладчикам, ибо благодаря увеличению резервов банка и повышению качества услуг складывается более прочная, надежная и эффективная банковская система.
Сбербанк России является крупнейшим банком РФ и СНГ. Его активы составляют более четверти банковской системы страны (26%), а доля в банковском капитале находится на уровне 30% (1 ноября 2011 г.). Основанный в 1841 г. Сбербанк России сегодня - современный универсальный банк, удовлетворяющий потребности различных групп клиентов в широком спектре банковских услуг. Сбербанк занимает крупнейшую долю на рынке вкладов и является основным кредитором российской экономики. Привлечение средств частных клиентов и обеспечение их сохранности является основой бизнеса Сбербанка, а развитие взаимовыгодных отношений с вкладчиками - залогом его успешной работы. По итогам 2010 года 47,9% хранящихся в российских банках сбережений граждан доверены Сбербанку .
В правоотношениях кредитной организации со своими клиентами и друг с другом используются главным образом гражданско-правовые методы правового регулирования.
Под источником права понимают форму выражения правовых норм, имеющих общий обязательный характер. Только признанные государством источники могут применяться для регулирования общественных отношений.
Организация кредитного процесса в коммерческих банках регулируется следующими нормативными актами:
- 1. Конституцией РФ. Ст.8 в частности, гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Пункт ж ст.71 определяет, что введении РФ находится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральный банк.
- 2. Гражданским кодексом РФ. В нем заложены стандарты кредитного договора, которые предусматривают обязательность оформления его в письменной форме. В соответствии со ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Предметом кредитного договора являются только денежные средства, как в наличной, так и в безналичной формах. Иные вещи не могут быть предметом кредитного договора.
ГК РФ предусматривает способы обеспечения исполнения обязательств. Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией и другими способами, предусмотренными законом или договором.
При невыполнении заемщиком обязанностей по своевременному возврату суммы кредита либо по обеспечению данных сумм, кредитор вправе потребовать досрочного возврата суммы займа и причитающихся процентов.
3. ФЗ «О банках и банковской деятельности» устанавливает порядок регистрации и лицензирования кредитных организаций и подробно изложен в Инструкции Банка России №109-И от 14 января 2004 г. «О порядке принятия банком России решения о государственной регистрации кредитных организации и выдаче лицензий на осуществление банковской деятельности». В Законе указывается перечень учредительных документов, уставный капитал и органы управления кредитной организации, а также минимальный размер собственных средств.
Федеральный закон регулирует защиту прав, интересов вкладчиков и кредиторов, межбанковские отношения и обслуживание клиентов.
Кредитные организации приобретают статус юридического лица с момента их государственной регистрации.
Лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения сроков ее действия. Отказ в государственной регистрации и выдаче лицензии должен быть мотивирован.
4. ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации» устанавливает максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними.
Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.
Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.
Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.
В соответствии с ним бюро кредитных историй (БКИ) призваны минимизировать риски, связанные с предоставлением кредитов и займов, обеспечить адекватную оценку кредитоспособности потенциальных заемщиков и тем самым гарантировать своевременность и полноту исполнения принимаемых ими на себя обязательств. БКИ призваны собирать и хранить информацию о заемщиках и об их кредитах, которые необходимы банкам для работы с заемщиками при принятии решения о кредитовании.
Принятый закон регулирует отношения, возникающие между:
- - заемщиками и организациями, заключившими с физическими лицами, в т. ч. с индивидуальными предпринимателями, и юридическими лицами договоры займа (кредита);
- - кредитными организациями и БКИ;
- - кредитными организациями и Центральным каталогом кредитных историй.
- 6. Нормативные документы Банка России:
- - Положение Банка России от 26 марта 2004 г. № 254 - П (в ред. От 20 марта 2006 г. № 283 - П) «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности».
Кредитные организации обязаны формировать резервы на возможные потери по ссудам в соответствии с порядком, установленным данным Положением. Положение предусматривает классификацию ссуд и формирование резерва на основании следующих принципов:
- 1. Соответствие фактических действий по классификации ссуд и формированию резерва требованиям данного Положения и внутренних документов кредитной организации;
- 2. Комплексный и объективный анализ всей информации, относящийся к сфере классификации ссуд и формирования резервов;
- 3. Своевременность классификации ссуды и формирования резерва и достоверность отражения изменений размера резерва в учете и отчетности.
Резерв формируется по конкретной ссуде либо по портфелю однородных ссуд, т.е. по группе ссуд со сходными характеристиками кредитного риска.
В зависимости от качества обслуживания заемщиком долга ссуды относятся в одну из трех категорий: хорошее, среднее, неудовлетворительное обслуживание долга.
Положение ЦБ РФ № 54 - П «О порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата»
В соответствии с Положением № 54 - П предоставление (размещение) банком денежных средств клиентам банка осуществляется следующими способами:
- 1) разовым зачислением денежных средств на банковские счета либо выдачей наличных денег заемщику - физическому лицу;
- 2) открытием кредитной линии, т.е. заключением соглашения / договора, на основании которого клиент - заемщик приобретает право на получение и использование в течение обусловленного срока денежных средств.
- - Указание №2156 - У «Об особенностях оценки кредитного риска по выданным ссудам ссудной и приравненной к ней задолженности » к Положению №254 - П (декабрь 2008 г.)
Согласно Указанию банки могут не причислять к категории проблемных кредиты юридическим лицам по которым допущена просрочка до 30 дней (ранее этот срок составлял 5 дней). Кроме того, реструктуризация кредита не будет приводить к изменению оценки его качества.
Эта мера должна стимулировать банки к проведению реструктуризации кредита клиентов, испытывающих затруднение с их погашением. Она же будет способствовать оптимизации величины резервов на возможные потери по ссудам.
Данной Инструкцией устанавливается норматив достаточности капитала Н1, который оказывает непосредственное влияние на общий суммарный показатель выдачи ссуд. Величина собственных средств (капитала банка) определяет масштабы кредитных операций.
7. Внутренние нормативные документы банка, определяющие порядок и технологию проведения операций; лиц, занимающихся решением тех или иных вопросов, их функции и обязанности, а также условия кредитования физических лиц. К таким документам можно отнести непосредственно Устав ОАО «Россельхозбанка», а также Инструкции банка. В сфере кредитования физических лиц используют Инструкцию по кредитованию населения в рамках программы «Сельское подворье» и др.
Кредитные учреждения в своей организации и деятельности подчиняются действию не только законов, специально к ним относящихся, но и законов, регулирующих имущественный оборот вообще. Компетенция банков устанавливается федеральным законодательством. При этом предметом правового регулирования становится либо деятельность банков, либо деятельность их клиентов.
§ 5. Нормативные акты Банка России
1. Федеральный закон «О Центральном Банке
Российской Федерации (Банке России)» о правомочиях Банка России по изданию нормативных актов
Значение нормативных актов Банка России. Банковское право содержится в Конституции РФ, федеральных законах и в нормативных актах Банка России. В Конституции РФ и в федеральных законах предусмотрены основные нормы банковского права. Большая их часть закреплена в нормативных актах Банка России. Предмет банковского права - банковская деятельность и банковские отношения. Последние постоянно изменяются. Причин тому много. Во-первых, российское банковское право не кодифицировано. Во-вторых, Банк России в соответствии с поставленными перед ним целями осуществляет валютное и пруденциальное регулирование, которое сопровождается изданием многочисленных инструкций. В-третьих, банковская система довольно часто испытывает трудности, вынуждающие Банк России активизировать банковское регулирование и надзор, что увеличивает объем нормативных актов. Поэтому в отдельные времена в течение одного года Банк России издавал около тысячи нормативных актов. Начиная с 1990 г., их насчитывается несколько тысяч. От подготовки и издания нормативных актов Банка России, от регулируемых им вопросов во многом зависит качество услуг, предоставляемых кредитными организациями своим клиентам. С точки зрения укрепления законности и правопорядка в банковских отношениях, необходимо добиться соответствия между законами и нормативными актами Банка России. Верховенство закона - принцип правового государства и непременное условие формирования гражданского общества. К сожалению, в ряде случаев реальная практика нормотворчества не соответствует этому конституционному требованию. Все еще встречаются противоречия между требованиями законодательства и нормативными актами Банка России. Это касается не только содержательной стороны нормотворчества, но и его формы. Многие нормативные акты, затрагивающие интересы граждан, механизм реализации прав вкладчиков и иных лиц, которые пользуются банковскими услугами, не регистрируются и не публикуются, что в конечном счете отрицательно сказывается на работе кредитных организаций. Банк России издал специальный нормативный акт, регулирующий порядок подготовки, принятия, регистрации и опубликования его нормативных актов*(149). В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519» приводится ряд требований, которые имеют существенное значение для уяснения смысла правовых норм и их правильного применения: общее понятие нормативного акта, как такого акта, в котором содержится одна и более норм права, разъясняются некоторые отличие нормативных и ненормативных актов, а также приводится их классификация (положения, инструкции, указания), устанавливается порядок разработки проектов нормативных актов, их принятия, регистрации и опубликования. Для понимания проблем, которые существуют в этой области и имеют отношение к практике работы кредитных организаций, рассмотрим следующие вопросы: а) понятие банковского права; б) место нормативных актов Банка России в системе нормативного регулирования банковской деятельности; в) порядок принятия, опубликования и регистрации нормативных актов Банка России; г) порядок подготовки нормативных актов Банка России. В ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривается, что «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью. Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Проекты федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России». Все эти нормы Федерального закона взаимосвязаны с некоторыми нормами Конституции РФ и нормами других федеральных законов. Поэтому они нуждаются в системном изучении.2. Банковское право и нормативные акты Банка России
Нормативные акты Банка России- один из источников банковского права, предусмотренный в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». И поскольку банковское право- это содержание, а нормативный акт - форма его выражения, то рассмотрим вопрос о понятии банковского права. В юридической литературе нет единого мнения о понятии банковского права. На наш взгляд, банковское право - самостоятельная отрасль российского права. Такое понимание продиктовано не только соображениями теоретического порядка, но и практикой банковской деятельности, в частности практикой взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. В интересах укрепления правовых гарантий во взаимоотношениях между банками и их клиентами, между Банком России и кредитными организациями нужна правовая определенность. Надо провести четкое различие между гражданским правом, которое построено на принципе равенства сторон, и банковским правом, такого равенства не предусматривающим. Смешение этих понятий нежелательно с точки зрения интересов всех участников банковской деятельности и банковских отношений. Точно также нужно различать понятия «банковское право» и «финансовое право». Первая отрасль права регулирует отношения, возникающие в банковской системе, как правило, в связи с банковскими операциями. Вторая отрасль права регулирует отношения, которые возникают в связи с организацией и функционированием государственной финансовой системы (государственный бюджет, государственные внебюджетные фонды и др. вопросы). В силу известных причин в советской науке банковское право рассматривалось как часть финансового права. Это неудивительно, поскольку в те времена все было построено на основе государственной собственности. О банковском праве могла идти речь только как о составной части финансового права. По мнению И. С. Гуревича, банковское право является особой подотраслью финансового права*(150). Сегодня наука банковского права остается недостаточно разработанной в юридической науке. Только этим можно объяснить то обстоятельство, что вопросы банковского права рассматриваются в учебной литературе по банковскому делу, финансам и финансовому праву. Еще не произошло размежевание между различными учебными дисциплинами, в которых изучаются банки, банковская система и банковское дело. В юридической литературе высказывалось мнение, что банковское право не может рассматриваться как отрасль права, так как представляет собой комплексную отрасль права. На наш взгляд, банковское право отличается и от финансового, и от административного, и от гражданского права. И это одна из актуальных проблем во взаимоотношениях между Банком России и, кредитными организациями, особенно в конфликтных ситуациях. Сошлемся только на один пример таких взаимоотношений. В тех случаях, когда Банк России проводит инспектирование кредитной организации, как никогда актуален вопрос о компетенции Банка России. Если встать на позицию, что банковское право является комплексной отраслью права, то Банк России имеет право проверять соблюдение не только банковского законодательства, но и норм гражданского и других отраслей права. По крайней мере, так можно истолковать ст. 55 и некоторые другие статьи Федерального закона. Однако выход за пределы своей компетенции не нужен и самому Банку России. И дело не только в затратах ресурсов не в том направлении. Гражданско-правовые отношения возникают автономно, на основе равенства и диспозитивности. Банк России не должен отвечать за то, за что отвечать не может. Он не стремится разбираться в гражданско-правовых отношениях между кредитными организациями и их клиентами. С этой точки зрения, он тоже заинтересован в четком различии между гражданским и банковским правом, а отнюдь не в том, чтобы называть это объектом своего надзора. Здесь необходимо юридически точно определить предмет проводимой проверки согласно действующему законодательству. По сути это вопрос законности. Банковское право не может быть составной частью гражданского и административного права. Его нельзя рассматривать как некий конгломерат этих норм, как какую-то комплексную отрасль права или комплексную отрасль законодательства. Банковское право не имеет ничего общего с административным правом. Во-первых, согласно ст. 72 (п. «к») Конституции РФ административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предусматривается правовое регулирование банковской деятельности только на уровне федеральных законов и нормативных актов Банка России. Во-вторых, банковское право предусматривает правомочия Банка России по применению санкций к кредитным организациям. Однако характер этих санкций, предусмотренных ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», таков, что они не могут считаться санкциями административного права. Эти санкции применяются к кредитной организации, а не к ее руководителям. В административном праве существует принцип вины. В банковском праве принцип вины не учитывается и в отношении кредитной организации, как коллективного субъекта, не имеет смысла. Размер штрафа, предусмотренного в ст. 75 названного закона, не идет ни в какое сравнение с административным штрафом и превышает его максимальный предел. В-третьих, Банк России не является органом государственной власти, а его служащие - государственными служащими. Согласно Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», они служащие Банка России. Банковское право отличается и от гражданского права. В ст. 1 ГК РФ закрепляются принципы гражданского права: свобода договоров, равенство сторон, диспозитивность, а также некоторые другие, которые никоим образом не могут применяться в банковском праве, где отсутствуют равенство сторон, свобода договоров, диспозитивность. В гражданском праве источниками права могут быть не только федеральные законы, но и нормативные акты министерств и ведомств. В банковском праве состав источников права исчерпывается только федеральными законами и нормативными актами Банка России (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Предмет регулирования в банковском праве. Право разграничивает и согласовывает частные, групповые и общественные интересы. Стало быть, правильное понимание сущности банковского права может способствовать разграничению и согласованию этих интересов в сфере банковской деятельности. Как уже говорилось, система общественных отношений имеет свои закономерности. Не все отношения можно и нужно регулировать. Есть объективно складывающиеся общественные отношения. На них можно влиять с помощью права, но их нельзя регулировать. Есть частные и публичные отношения. В сфере частных отношений регулирование имеет самый общий характер. Здесь нет никакой вертикали, иерархии, построенной на основе публичной власти. Классический пример таких отношений - гражданско-правовые отношения. Другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях, которые как бы конструируются государством. Взаимоотношения кредитных организаций между собой и со своими клиентами - сфера частных отношений, регулируемых гражданским правом. Гражданско-правовые отношения - это горизонтальные отношения. Вместе с тем на банк возлагаются определенные обязанности по проведению банковских операций в соответствии с правилами, установленными законом и нормативными актами Банка России. Этим обязанностям корреспондируют права Банка России требовать исполнения данных обязанностей. Между Банком России и кредитной организацией существует общественное отношение, в рамках которого реализуются их взаимные права и обязанности. В этих отношениях присутствует властное начало. Такие отношения, в отличие от гражданско-правовых, схематически могут быть представлены как вертикальные. Объектом таких правоотношений является часть банковской деятельности - процедура проведения банковской операции как таковой или процедура банковской операции, обеспечивающей осуществление банковской сделки*(151). Гражданское и банковское право - две самостоятельные отрасли права, которые, если речь идет о банковских отношениях, регулируют один и тот же объект - банковскую деятельность. Но в банковской деятельности каждая из названных отраслей права имеет собственный предмет регулирования. Метод правового регулирования. Объективно кредитные организации берут на себя повышенную ответственность перед обществом. Ведь они работают не столько со своими, сколько с чужими средствами. Поэтому между центральным банком и всеми остальными кредитными организациями складывается система отношений, которая и относится к публичному праву, и построена на основе власти и подчинения центральному банку. 3. Нормативные акты Банка России в системе нормативного регулирования банковской деятельности Виды нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России. Положением о Банке России предусмотрены виды нормативных актов Банка России: а) указание Банка России; б) положение Банка России; в) инструкция Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний: а) если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции Банка России; б) изменяют и дополняют действующие нормативные акты Банка России; в) отменяют действующие нормативные акты Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России). На наш взгляд, понятие «положение» определено неточно. Ведь нормы инструкции - тоже системно связанные правила. Положение- это такой нормативный акт, который регламентирует определенный комплекс банковских отношений или закрепляет структуру и функции подразделения, осуществляющего определенный вид банковской деятельности. По Положению председатель Банка России может делегировать право подписания нормативных актов своему первому заместителю. Здесь налицо противоречие требованиям Федерального закона. Видимо, такое полномочие нужно предусмотреть в самом Федеральном законе.
Виды нормативных актов Банка России
Виды нормативных актов Банка России Указания Банка России Положения Банка России Инструкции Банка России Устанавливают отдельные правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Устанавливают системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Определяют порядок применения положений федеральных законов иных нормативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Вносят отдельные изменения и дополнения в действующие нормативные акты Банка России Отменяют действующие нормативные акты Банка России в целом
В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519 сказано, что «направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации подлежат нормативные акты: содержащие одну и более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах; устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию». Из приведенной цитаты видно, что Положение расширяет круг тех нормативных актов, которые должны регистрироваться в Министерстве юстиции РФ, поскольку в нем к требованиям ст. 6 Федерального закона добавляет еще одно - регистрации подлежат и те нормативные акты Банка России, которые квалифицируются как «устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов». Поскольку речь идет о правах граждан, то такие акты должны быть опубликованы в установленном законом порядке. Получается, что принимая Положение, Банк России взял на себя «повышенные обязательства» в отношении регистрации и опубликования своих нормативных актов. Федеральный закон от него таких «повышенных обязательств» не требовал. Это как бы инициатива самого Банка России. Попутно заметим, что и без того непростая для Банка России проблема опубликования и регистрации его нормативных актов после принятия Положения стала еще более сложной. Ведь еще до принятия Положения многие нормативные акты не проходили регистрацию. По справедливому замечанию Я.А.Гейвандова: «...основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются»*(152). Но вернемся к вопросу о критериях регистрации. Что означает формулировка «организационно-правовой механизм реализации прав, свобод и законных интересов»? Банк России не регулирует права вкладчиков и прочих банковских клиентов и не устанавливает для них ограничения. Это сфера гражданского права. В отличие от гражданского, банковское право регулирует вертикальные отношения власти и подчинения, которые складываются между Банком России и кредитными организациями в связи с тем, что кредитные организации вступают в гражданско-правовые отношения (построенные на принципах свободы договоров, равенства, диспозитивности и т. п.) со своими клиентами. Банк России может регулировать только порядок проведения и учета банковских операций, которые взаимосвязаны с договорными отношениями между кредитными организациями и их клиентами, но не договорные отношения как таковые. Поэтому тот организационно-правовой механизм реализации прав свобод и законных интересов, о котором идет речь, не может относиться к гражданскому праву. Следовательно, имеются в виду действия Банка России по созданию разного рода банковских правил. Последние адресованы кредитным организациям и регулируют их деятельность. Они могут либо расширять возможности для кредитных организаций, поощрять их на совершение определенных действий, либо ограничивать их действия или даже устанавливать для них запреты. Используя такие способы правового регулирования как дозволение, установление субъективного права, обязывание, ограничение и запрет по отношению к кредитной организации, Банк России либо расширяет, либо сужает возможности для вкладчиков и всех иных лиц, заключивших договоры с кредитной организацией. Самый очевидный пример - ограничение или запрет банковских операций, отзыв лицензии. Например, нормативные акты, регулирующие применение запретов и ограничений по отношению к кредитным организациям или, скажем, отзыв банковской лицензии, тем самым ограничивают механизм реализации прав граждан, пользующихся банковскими услугами. Или скажем, вопросы пруденциального регулирования и пруденциального надзора: установление экономических нормативов и надзор за их соблюдением, особенно когда речь идет о предотвращении угроз для интересов вкладчиков. Если кредитная организация проводит рискованную кредитную политику, то это затрагивает механизм реализации прав граждан - клиентов организации. Такие нормативные акты должны быть зарегистрированы и опубликованы. Тогда любой вкладчик будет знать, каким образом регулируется экономическая деятельность банка, и будет действовать с учетом этого знания. Укрепится доверие вкладчиков к банковской системе, а значит, появятся финансовые ресурсы. Пока же в вопросе опубликования, регистрации нормативных актов мы не видим стремления укрепить доверие вкладчиков и всех лиц, пользующихся банковскими услугами. Одними декларативными положениями о механизме реализации прав граждан, не подкрепленными реальными действиями, делу не поможешь. Наоборот, такая декларативность способна приносить один вред. В некоторых случаях в нормативных актах Банка России делаются ссылки на неопубликованные акты, что затрудняет их нормальную реализацию. Достаточно привести такой пример. В п. 2.3 Положения ЦБР от 5 января 1998 г. № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации», утвержденного ЦБР 19 декабря 1997 г., говорится: «Прием денежной наличности учреждениями банков от обслуживаемых предприятий осуществляется в порядке, установленном Инструкцией по эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31 и Положением «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» от 25 марта 1997 г. № 56»*(153). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» «нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». В банковском праве этот вопрос затрагивает интересы кредиторов. Телеграмма, например, затрудняет понимание текста, его грамматическое толкование. Было бы правильнее придерживаться единой классификации нормативно-правовых актов, принятой в стране. Как известно, законность во многом определяется качеством правотворчества, единством требований, предъявляемых к форме нормативно-правовых актов. В соответствии с Приказом Минюста РФ от 17 апреля 1998 г. № 42 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»*(154) со дня вступления в силу постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный правовой характер. В этом же документе предусматривается, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом нормативный акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). Если по закону согласование нормативного правового акта обязательно, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. И в Правилах, и в Разъяснениях предусматривается, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. В Разъяснениях сказано, что ссылка в нормативном правовом акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный до 15 мая 1992 г. и не прошедший государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, не допускается. Это обстоятельство существенно для банковского права, поскольку нормативные акты Банка России в ряде случаев отсылают правоприменителя к нормативным актам Госбанка СССР. В целях упорядочения своей нормотворческой деятельности Банк России со значительным опозданием все же принял Положение «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519. Внешняя форма нормативных актов Банка России - это то, как они взаимосвязаны с другими нормативными актами в правовой системе. В таком качестве они выступают как элементы всей правовой системы. Рассмотрим форму самих актов Банка России. В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519 сформулирован ряд требований к названным актам. Ими являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и настоящим Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Нормативные акты Банка России принимаются им по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Они обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Они не имеют обратной силы. В Положении говорится, что если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными актами Банка России, регулирующими порядок подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России. Не являются нормативными актами Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если он непосредственно уполномочен давать толкование указанным нормативно-правовым актам; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п. 1.2 настоящего Положения. Однако в Положении не разъясняется, что следует понимать под распорядительными актами. Известно, что в некоторых территориальных учреждениях издавались и издаются распоряжения, по сути имеющие нормативный характер, в то время как территориальные учреждения не имеют права издавать нормативные акты. Эта тема имеет важное значение для укрепления вертикали в самом Банке России. Последний, согласно Федеральному закону, является централизованной организацией и все изменения в его внутренней структуре могут производиться только Советом директоров. Следовательно, речь идет о законности в деятельности Банка России. В Положении подробно регламентируется процедура подготовки и опубликования нормативных актов. Подготовка нормативного акта начинается с издания соответствующего приказа председателем Банка России. Тем не менее, некоторые территориальные учреждения слишком много внимания уделяют этому вопросу, хотя он составляет компетенцию соответствующих подразделений центрального аппарата. На наш взгляд, в Положении мало уделяется внимания такому аспекту нормотворчества, как инициирование принятия нормативных актов. В низовых звеньях Банка России лучше видны многие практические проблемы банковской системы.
Как и любой другой орган власти специальной компетенции, ЦБ РФ вправе издавать подзаконные акты двух видов:
нормативные правовые акты, являющиеся источниками банковского права;
ненормативные правовые акты, источниками права не являющиеся.
Правила подготовки правовых актов ЦБ РФ устанавливаются Положением "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в редакции от 18.04.2002), утвержденные приказом ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395.
По вопросам, отнесенным к его компетенции, ЦБ РФ издает следующие виды обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц нормативных правовых актов:
указания;
положения;
инструкции.
Все эти формы являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления, а также всех юр. и физ. лиц. Правила подготовки нормативных актов ЦБ РФ устанавливаются ЦБ РФ самостоятельно. Нормативные акты ЦБ РФ вступают в силу по истечению 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании ЦБ РФ – Вестнике Банка России. Нормативные акты ЦБ РФ не имеют обратной силы, т.е. не распространяются на правоотношения, существовавшие до вступления нормативного акта в силу. Нормативные акты ЦБ РФ должны быть зарегистрированы Минюстом в установленном порядке.
Нормативные правовые акты ЦБ РФ.
носят подзаконный характер и не могут противоречить актам большей юридической силы (законам);
регулируют особенности порядка осуществления кредитными организациями банковской деятельности в рамках управления ЦБ РФ банковской системой;
обязательны для исполнения широким кругом лиц (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц). В полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации;
вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании ЦБ РФ - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров;
не имеют обратной силы;
в большинстве своем должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
не подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ нормативные правовые акты ЦБ РФ, устанавливающие:
изменение процентных ставок;
размер резервных требований;
прямые количественные ограничения;
правила бухгалтерского учета и отчетности для ЦБ РФ;
порядок обеспечения функционирования системы ЦБ РФ;
иные нормативные акты ЦБ РФ, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Минюсте РФ. По общему правилу нормативные правовые акты ЦБ РФ могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Кроме того, в соответствии с Положением ЦБ РФ от 18.07.2000 № 115-ГТ "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России", ЦБ РФ также вправе принимать официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов . Такие разъяснения не являются нормативными правовыми актами, однако "обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение ЦБ РФ".
Не подлежат государственной регистрации нормативные акты ЦБ РФ , устанавливающие:
курсы иностранных валют по отношению к рублю;
изменение процентных ставок;
размер резервных требований;
размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;
правила бухучета и отчетности для ЦБ РФ;
порядок обеспечения функционирования системы ЦБ РФ, а также иные акты.
Нормативные акты ЦБ РФ в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации.
Нормативные акты ЦБ РФ могут быть обжалованы в суде в установленном порядке.
ЦБ РФ возможно принятие подзаконных ненормативных правовых актов и в других формах. В настоящее время ненормативными правовыми актами, издаваемыми ЦБ РФ, являются :
телеграммы.
разъяснения;
Таким образом, ненормативные правовые акты ЦБ РФ характеризуются следующими отличительными чертами:
они, как правило, обязательны для исполнения лишь для тех лиц, кому непосредственно адресованы;
не являются нормативными, следовательно, не создают новых норм права и не могут изменять или дополнять положения нормативных правовых актов;
направлены на разрешение и разъяснение конкретных аспектов банковской деятельности.