Джеймс Бьюкенен. Конституция экономической политики

Каждый раз, когда речь заходит о теории общественного выбора, первым делом вспоминается имя нобелевского лауреата по экономике (1986) Джеймса Мак-Джилла Бьюкенена. Этот экономист был в числе первых авторов, выбравших абсолютно новое направление экономического анализа - нерыночные решения. Первая его статья на эту тему "Чистая теория общественных финансов: предлагаемый подход" была опубликована еще полвека назад, в 1949 г. (хотя рождение теории общественного выбора связывают с публикацией годом раньше Д. Блэком двух статей о правлении большинства). Лишь в конце 60-х гг. за этим направлением закрепится собственное название - теория общественного выбора. С 1949 г. Бьюкененом опубликовано множество работ, только их полный перечень занимает более 20 страниц.

Бьюкенен родился 2 октября 1919 г. в США (г. Мерфисборо, штат Теннесси). Экономическое образование получил в знаменитом учебном заведении, являющемся безусловным лидером по числу нобелевских лауреатов в области экономики, - Чикагском университете. К проблеме общественного выбора Бьюкенен обратился уже после присвоения ему докторской степени по экономике в 1948 г. Как позже заметил он сам, "только в отпуске после защиты диссертации начинающий ученый может позволить себе читать все, что попадается под руку, и мой собственный опыт не является исключением". Если бы Бьюкенену не попалась под руку книга шведского экономиста К. Викселля "Исследование по теории финансов" (1896), то, возможно, этот раздел лекции был бы посвящен не ему.

Другим известным экономистом, оказавшим влияние на Бьюкенена, был его университетский преподаватель Ф. Найт, один из основателей знаменитой чикагской школы экономики, всегда отстаивавшей достоинства рынка и конкуренции и выступавшей против экспансии государства. Этот дух чикагской школы явно присутствует во всех работах Бьюкенена.

Судьбе было угодно, чтобы дальнейшее исследование общественного выбора сосредоточилось в американском городе Шарлоттсвиле (штат Виргиния). В 1963 г. Бьюкенен и Таллок организовали там первую конференцию экономистов, выбравших политические решения и государственные институты объектом своего анализа. Статьи и материалы конференций первоначально выходили под названием "Записки о принятии нерыночных отношений" ("Papers on non-market decision making"). А в 1969 г. Бьюкененом и Таллоком был создан Центр изучения общественного выбора, который вплоть до 1982 г. находился в Виргинском политехническом институте. В настоящее время это Центр изучения общественного выбора при Университете Дж. Мэсона (г. Фейрфакс, штат Виргиния).

Другая "судьбоносная" конференция прошла в Чикаго в 1967 г. На этой конференции было организовано Общество общественного выбора и было принято решение четвертый том "Записок" опубликовать с новым заголовком - "Общественный выбор" ("Public choice"), а в дальнейшем издавать журнал с таким же названием. Так появился известнейший журнал, который в 1993 г. (к его 25-летию) выписывали около 1000 библиотек во всем мире. Заметим, что своей популярностью журнал во многом обязан регулярным публикациям статей Бьюкенена. Начиная с 1990 г. Центр стал издавать второй журнал - "Конституционная политическая экономия" ("Constitutional political economy").

Центр общественного выбора превратился в настоящее организационное ядро так называемой виргинской школы политической экономии. К ее наиболее известным представителям, кроме, естественно, неоднократно вышеупомянутых Бьюкенена и Таллока, также относятся такие известные американские экономисты, как Д. Мюллер, М. Олсон, Ч. Роули, Р. Толлисон. Все они принадлежат к "империалистическому" направлению современной экономической мысли, для которого характерно применение методов экономического анализа к нетрадиционным для экономиста сферам исследования. Фактически одним из первых "империалистов" стал Бьюкенен, осуществивший экономический анализ политической жизни общества. Бьюкенен писал: "Общественный выбор - это взгляд на политику, который возникает вследствие распространения применения инструментов и методов экономиста на коллективные или нерыночные решения". В связи с этим теория общественного выбора имеет сегодня и другое название - новая политическая экономия.

Согласно представлениям Дж. Бьюкенена, эта новая дисциплина строится на двух основных методологических постулатах. Первый состоит в том, что индивид преследует свои собственные интересы (т. е. является homo oeconomicus); второй - это трактовка политического процесса, с помощью которого индивиды реализуют свои интересы как разновидности обмена.

Однако постулату индивидуализма отводится главное место. "Первым и наиболее важным предположением, которое обеспечивает основание для любой истинной теории демократии, является то, которое помещает источники ценности исключительно в самих индивидов". Политические и другие институты оцениваются в соответствии с тем, насколько хорошо они позволяют индивидам преследовать собственные интересы. Индивидуализм, выбранный Бьюкененом в качестве предпосылки анализа, как раз и позволяет осмыслить политический процесс как взаимовыгодный обмен. Идеалом является установление таких общественных институтов, которые, подобно конкурентному рынку, позволят преследующим индивидуальные интересы одновременно обеспечивать и общественные интересы.

Заметим, что именно эти методологические основы экономического анализа политического процесса и содержались в работе Викселля. Как писал Бьюкенен, "Виксель заслуживает всеобщего признания как основоположник современной теории общественного выбора, поскольку в его диссертации 1896 г. присутствовали три важнейших элемента, на которых базируется эта теория: методологический индивидуализм, концепция "человека экономического" (homo oeconomicus) и концепция политики как обмена".

Что является интересами индивидов в общественном выборе? Ответ Бьюкенена на этот вопрос во многом совпадает с традиционным: общественные блага и частные блага с внешними эффектами, поставки которых через рынок приводят к парето-худшему результату, чем их поставки с помощью того или иного политического процесса. Однако Бьюкенен склонен рассматривать государство в первую очередь как средство реализации общественного согласия, выработки правил, которые обеспечивают социальное взаимодействие с выгодой для каждого, а не как простого поставщика общественных благ и корректировщика провалов рынка. В этом проявляется тот факт, что в отличие от многих коллег по изучению общественного выбора он уделяет больше внимания нормативному анализу государства.

Второй постулат (подход к политике как взаимовыгодному обмену) не означает отсутствия принципиальных отличий между политическим рынком и рынком частных благ. На последнем выгоды от обмена с ростом числа участников распределяются все с меньшими затратами на торговлю по поводу пропорций распределения этих выгод. Если в случае двусторонней монополии договорный процесс по разделу этих выгод отнимает много времени и сил, то на совершенно конкурентном рынке индивиды просто принимают цены рынка как данные. Второе важное свойство рынка частных благ заключается в том, что рынок тем эффективнее, чем выше уровень конкуренции, т. е. чем больше число его участников.

В отличие от рынков частных благ политический рынок, где решения принимаются коллективно, становится все менее эффективным с ростом числа участников. Так, политическое решение может быть парето-эффективным, если против него никто не станет возражать. Ведь сделки на рынке частных благ всегда есть сугубо добровольное деяние, осуществляемое непременно при "единогласии" сторон. Это означает, что и политическое решение, если оно претендует на парето-эффективный исход, должно приниматься единогласно. Если же число участников сделок на политическом рынке увеличивается, то вероятность единодушия сокращается практически до нуля, так же как и возможность установления парето-эффективного состояния. К этому же ведет и повышение мобильности населения, в то время как на рынках частных благ оно усиливает конкуренцию и приближает их к эффективному состоянию.

Бьюкенен подчеркивает и другие различия между политическим рынком и рынком частных благ. На первом люди меньше внимания уделяют "качеству" выбора. Это связано с тем, что при покупке продукта на частном рынке человек получает его наверняка, а при голосовании за кандидата, обещающего, допустим, строительство моста, мост не гарантирован даже в случае победы этого кандидата на выборах. Рынок частных благ имеет значительно более высокую способность к "точной настройке", - человек может выбирать между многочисленными разновидностями одного блага, покупать различные блага в самых разнообразных вариациях одновременно. Политический выбор же осуществляется из малого набора взаимоисключающих альтернатив.

Перечисленные преимущества рынка частных благ и недостатки политического рынка и определяют склонность Бьюкенена отдавать пальму первенства частному рынку перед государством везде, где это возможно. Однако как быть там, где частный рынок не работает или работает крайне неэффективно и требуются коллективные решения?

Бьюкенен предложил свое видение решения этой проблемы, получившей позже название "конституционной экономики". Для того чтобы политический механизм стал по своей эффективности подобием рынка совершенной конкуренции, все индивиды должны быть, во-первых, участниками одного и того же контракта, и, во-вторых, как уже отмечалось, этот контракт должен быть заключен ими единогласно. Этот контракт (общественный договор) и был определен как конституция.

Эта идея единогласия коллективного решения также присутствовала у Викселля. Поскольку Викселль понимал, что существуют издержки достижения единогласного решения, он предлагал принимать решения квалифицированным большинством, составляющим 90 % голосов. Однако, как только мы отходим от единогласия, сразу же возникают две проблемы. Во-первых, политическое решение заведомо будет парето-неэффективным, так как некоторые члены сообщества будут вынуждены действовать вопреки своим интересам; во-вторых, возникает своего рода "бесконечная регрессия" (бесконечное возвращение в прежнее состояние) при определении правил голосования. По каким правилам устанавливать правила голосования? Кто, как и почему определяет, что, например, 90 % голосов достаточно для утверждения решения?

В чем, по Бьюкенену, преимущества единогласия? Во-первых, сразу же устраняется "бесконечная регрессия". Во-вторых, права каждого отдельного индивида безусловно соблюдаются. Если впоследствии индивид не будет соглашаться с решениями сообщества, принимаемыми в соответствии с конституцией, то он по крайней мере согласен с правилами, на основе которых принимаются эти решения. В-третьих, на конституционной стадии каждый индивид пребывает в состоянии неопределенности относительно своей позиции в будущем (т. е. наблюдается прямая аналогия с роулсианской "вуалью неведения") и в силу этого такая конституция не будет исключать перераспределение доходов, так как состоятельный сегодня индивид не знает, что ждет его (или его детей) много лет спустя. И наконец, в-четвертых, справедливость обеспечивает согласие всех индивидов следовать ее положениям и правилам на постконституционной стадии. Это согласие подкрепляется и ее договорной природой, - каждый индивид, добровольно заключивший конституционный договор, рассматривает содержащийся в ней набор правил как наилучший из возможных. Если же согласие в обществе относительно конституции рушится, то такому обществу грозит анархия. Страх перед ней тоже вносит свой вклад в решение индивида следовать конституционным правилам.

Бьюкенен проводит принципиальное различие между двумя стадиями политического процесса: выработкой правил и игрой по этим правилам, конституционной и постконституционной стадиями. В соответствии с двумя стадиями разделяются и роли государства. "Государство защищающее" обеспечивает игру по конституционным правилам, но не определяет сами эти правила (действует подобно футбольному судье), "государство производящее" поставляет обществу нерыночные блага - блага, которые частные рынки обеспечивают плохо или не обеспечивают вовсе.

Идеальное общественное устройство, по Бьюкенену, строится на принципах контракционизма. Они включают в себя следующие.

Равный подход ко всем индивидам на конституционной стадии, при этом правило единогласия служит для защиты индивидуальных прав и тем самым гарантирует, что воплощаемые в конституции правила и институты также будут относиться к индивидам беспристрастно, как к равным.

Действия на второй стадии политического процесса эффективно ограничены правилами, выработанными на первой, конституционной стадии, и это справедливо не только для отдельных граждан, но и для выбранных представителей, бюрократии и юристов, отправляющих правосудие.

Принципиальное различие между действиями, предпринятыми в рамках конституционных правил, и изменениями самих этих правил. Последние имеют место только на конституционной стадии и в идеале построены на принципе единогласия.

По мнению Бьюкенена, в той степени, в какой страна соответствует этим трем критериям, она может считаться конституционной демократией, чьи институты обладают присущими контракционизму нормативными свойствами.

Как же Бьюкенен соотносит свою идеальную модель с существующей реальностью? Он полагает, что каждая демократическая страна имеет свое некое "конституционное статус кво" (будь это формальная конституция, как в США, или неформальная, как в Великобритании). Затем каждый индивид сравнивает этот статус кво с той идеальной конституцией, которую он может себе вообразить как продукт единогласного решения всех граждан в случае, если бы голосование состоялось сегодня. Если разрыв между реальной конституцией и идеальной не столь велик, то индивид найдет, что в его интересах соблюдать действующую конституцию. Согласно Бьюкенену, каждый гражданин должен спросить себя не просто о том, хороша существующая конституция или нет, а о том, может ли лучшая конституция быть получена с издержками меньшими, чем потенциальные выгоды от нее?

Позиция Бьюкенена может быть охарактеризована одновременно и как консервативная (защищающая существующий порядок) и как революционная. "Конституционная революция", согласно ему, может быть оправдана, если существующие правила настолько отдалятся от тех, которые могли бы быть выбраны сегодня обществом, что издержки принятия новой конституции меньше, чем издержки от продолжающегося следования устаревшим правилам.

В своих работах Бьюкенен отмечает необходимость такой "конституционной революции" в США. Понятно, что, исходя из реальных условий, предлагается не референдум по новой конституции на основе принципа единогласия, а поправки к действующей конституции в соответствии с существующим порядком. Среди ряда предлагаемых поправок особое внимание привлекает предложение конституционного закрепления сбалансированного (бездефицитного) государственного бюджета. Бьюкенен исходит из предпосылки, в соответствии с которой политик борется за голоса, предлагая избирателям пакеты мер "расходы-налоги". Допускается, что избиратели страдают так называемой фискальной иллюзией. В результате политики выигрывают голоса путем обещания увеличить расходы и снизить налоги, при этом нехватка средств в бюджете покрывается выпуском облигаций или денежной эмиссией. Потерянное "чувство фискальной ответственности" у политиков и предлагается компенсировать соответствующей поправкой к конституции. Кроме того, предлагается ввести конституционные ограничения и на полномочия властей в области денежной политики. бьюкенен таллок общественный выбор

Бьюкенен - принципиальный противник политики, которая допускает бюджетный дефицит во имя поддержания деловой активности и занятости. Он полагает, что бюджет государства не должен ничем отличаться от бюджета домохозяйства, т. е. всегда оставаться сбалансированным. Экономическое значение конституционных поправок Бьюкенена читатель в полной мере сможет оценить только после изучения курса макроэкономики, который начнется в следующем выпуске "ЭШ".

В США предлагаемую Бьюкененом конституционную поправку о бездефицитном бюджете поддерживает республиканская партия. Несколько лет назад она начинала кампанию по внесению ее в конституцию страны, но в конгрессе ей не хватило для этого немногих голосов. Однако идеи бездефицитного бюджета настолько прочно завладели общественным мнением в США (не без влияния виргинской школы политэкономии), что демократическая администрация Клинтона реализовала бездефицитный бюджет на практике. Более того, на ближайшие 10 лет ожидается совокупное положительное сальдо федерального бюджета в 660 млрд дол.

Бьюкенен много писал об угрозе неконтролируемого роста государства, экспроприации им прав индивидов, угрозе, которую в современной экономической литературе принято называть "угрозой Левиафана". Он показал, что "демократия без оков" ведет к расползанию государства. Государство производящее наращивает бюджеты. Здесь возникает своего рода кумулятивный эффект: больше бюджеты - больше работников государственных органов - больше избирателей, голосующих за расширение правительственных программ. Государство защищающее, которое, по идее, должно лишь обеспечивать индивидуальные права, зафиксированные в конституционном договоре, берет на себя все больше полномочий, которые должны определяться исключительно на основе договора между индивидами, изменяет сами конституционные нормы, т. е. изменяет базовую структуру прав без согласия на то граждан. Конституция, по Бьюкенену, должна эффективно ограничить государство, поставить его в жесткие рамки, создать своего рода "клетку для Левиафана" и тем самым гарантировать суверенитет каждого индивида.

В одной из своих работ Бьюкенен в лаконичной форме выразил свое кредо так: "По своим фундаментальным убеждениям я остаюсь индивидуалистом, конституционалистом, контракционистом, демократом (все эти слова, по существу, означают для меня одно и то же), а профессионально я - экономист".

Джеймс Бьюкенен - основатель теории общественного выбора, которая представляет собой экономический подход к изучению нерыночного принятия решений или, проще говоря, попытку дополнить теорию рыночного обмена соответствующей теорией функционирования политических рынков. Теория общественного выбора не является просто одной из фантазий политологии, а принадлежит к экономической науке, так как опирается на строгие экономические допущения о человеке как о рациональном и максимизирующем полезность субъекте. Индивиды соглашаются отдать исключительную власть государству, поскольку считают, что оно будет служить их личным интересам; делая это, они принимают определенный набор правил - конституцию. Почему и как принимаются такие правила, и какие правила лучше других? Ответы на эти вопросы являются предметом переломной книги Бьюкенена и Гордона Таллока «Расчет согласия: логические основания конституционной демократии» (The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press, 1962).17

Экономический анализ конституционного выбора является лишь частью теории общественного выбора. В большой серии книг -

«Общественные финансы в условиях демократии» (Public Finance in a Democratic Process, University of North Carolina Press, 1966), «Спрос и предложение на рынках общественных благ» (The Demand and Supply of Public Goods, Rand McNally, 1968), «Затраты и выбор» (Cost and Choice, Markham, 1969; University of Chicago Press, 1979), «Теория общественного выбора: политические приложения экономической теории» (Theory of Public Choice: Political Applications of Economics, University of Michigan Press, 1972), написанная в соавторстве с Робертом Толлисоном, «Границы свободы: между анархией и Левиафаном»18 (The Limits of Liberty: between Anarchy and Leviathan, University of Chicago Press, 1975), «Свобода в конституционном контракте» (Freedom in Constitutional Contract, Texas A & M University Press, 1977), «Демократия в условиях дефицита: политическое наследие лорда Кейнса» (Democracy in Deficits: The Political Legacy of Lord Keynes, Academic Press, 1977), соавторами которой стали P. Вагнер и Джеффри Бреннан, и «Причина правил: политическая экономия конституций»19 (The Reason of Rules: Constitutional Political Economy, Cambridge University Press, 1985), написанная в соавторстве с Джеффри Бреннаном, «Власть облагать налогом» (The Power to Tax, Cambridge University Press, 1980) - Бьюкенен применил экономическую теорию для интерпретации практически каждого аспекта экономики общественного сектора, включая политические процессы, в ходе которых определяются уровни налогообложения и государственных расходов.

Одной из постоянных тем является тезис о том, что все затраты в принципе субъективны, что альтернативные затраты коренятся в сознании людей, что они просто совпадают с ценами, которые устанавливаются на совершенно конкурентном рынке в длительном периоде. Этот тезис является ядром стандартной концепции ценообразования на услуги коммунальных предприятий на основе предельных затрат (см. Хотеллинг X., Лернер А.) и в большей или меньшей степени возвращает нас к подобному тезису в прикладной экономике благосостояния. Фактически Бьюкенен приходит к выводу, что экономисты до сих пор мало что понимали в государственных финансах.

В ранний период творчества Бьюкенен испытал сильное виляние работ некоторых европейских и особенно итальянских авторов XIX века, писавших об общественных финансах. Подход этих авторов к вопросам налогообложения был совершенно иным, нежели у ведущих англо-американских авторов: европейские авторы предпочитали понимать государство как взаимное соглашение между гражданами, по которому налоги представляли собой «платежи» за услуги, оказываемые государством.

Как следствие этого, Бьюкенен утверждал, что единственным разумным «расчетом согласия» является единогласие, но при этом все члены общества могут добровольно согласиться на политическую демократию, основанную на праве большинства, если только права меньшинства будут соответствующим образом защищены. Тогда проблема сводится к выявлению таких конституционных правил, которые позволяют сохранить первоначальное согласие. Бьюкенену не стоило труда показать, что увеличение активности государства в последние годы привело к значительному отступлению от этой «оптимальной» конституции. Поэтому его работы изобилуют предложениями о дополнительных конституционных ограничениях деятельности государства и его многообразных органов. По сути, он призывал к «конституционной революции», призванной пересмотреть целый спектр конституционных прав индивидов.

Бьюкенен родился в Мурфрисборо, штат Теннеси, в 1919 году и на всю жизнь сохранил в своей речи южную медлительность. Он получил степень бакалавра в Университете Среднего Теннеси в 1940 г., магистра - в Университете Теннеси в 1941 г. и доктора - в Чикагском университете в 1948 г. В 1955 году, удостоившись стипендии Фулбрайта, он провел год в Италии, изучая европейскую традицию в государственных финансах. Возвратившись из Италии в 1956 г., он стал профессором экономики и директором Центра политической экономии им. Томаса Джефферсона в Университете Виржинии. В это же время он занимался разработкой основных положений теории общественного выбора.

В 1962 г., после публикации книги «Расчет согласия», он основал Общество общественного выбора (совместно с Гордоном Таллоком) и начал выпускать новый журнал Public Choice, стимулировавший других авторов к исследованиям в данной области. В 1969

г. Бьюкенен стал профессором и директором Центра изучения общественного выбора, сначала в Вирджинском политехни ческом институте и государственном университете20, затем - в Университете Джорджа Мэйсона (г. Фейрфакс, штат Виржиния). Будучи избранным президентом Южной экономической ассоциации в 1963 г., вице-президентом Американской экономической ассоциации в 1972 г., президентом Общества Мон Пелерин21 с 1984 по 1986 гг., Бьюкенен читал лекции в университетах по всему миру, одновременно порождая непрерывный поток статей и книг, которые постепенно расширили предмет теории общественного выбора до того состояния, в котором она ныне представляет общепризнанный и четко определенный раздел экономической науки. В 1986 г. он получил Нобелевскую премию по экономике6.

Некоторые могут сказать, что теория общественного выбора слишком занята нормативными вопросами о том, как должен осуществляться коллективный выбор, вместо того чтобы заниматься позитивными вопросами реального влияния деятельности государства на экономику. Однако, каков бы ни был наш окончательный вердикт по поводу теории общественного выбора, едва ли стоит сомневаться в том, что ныне она представляет собой вполне определенную традицию, связанную с другими течениями некоей общей реки: экономической теорией прав собственности (см. Алчиан А., Демсец X.), экономикой права (см. Познер Р.) и экономикой организаций (см. Саймон Г.).

Литература

J. Buchanan, Better than Ploughing, в кн. Recollections of Eminent Economists под ред. J. A. Kregel, vol. 2 (Macmillan, 1985); J. Buchanan, Born Again Economist, в кн. Lives of the Laureates: Ten Nobel Economists под ред. W. Breit и R. W. Spencer (MIT Press, 1990).

G. Locksley, Individuals, Contracts and Constitutions: the Political Economy of James M. Buchanan, в кн. Twelve Contemporary Economists под ред. J. R. Shackleton и G. Lockley (Macmillan, 1981; Wiley, Halsted Press, 1981); D. G. Mueller, On Buchanan, в кн.

Contemporary Economists in Perspective под ред. Н. W. Spiegel и W. J. Samuels, vol. 2 (JAI Press, 1984); D. Reisman, The Political Economy of James Buchanan (Macmillan, 1988); T. Romer, On James Buchanan’s Contribution to Public Economics, Journal of Economic Perspectives, Fall 1988; L. Rittenberg, James McGill Buchanan, в кн. Nobel Laureates in Economic Sciences под ред. В. S. Katz (Garland, 1989).

Джеймс Макгилл Бьюкенен (1919-2013)

Профессор Виргинского университета, лауреат Нобелевской премии по экономике (1986 г.)

Основные произведения - "Расчет согласования. Логические основания конституционной демократии" (1962), "Общественные финансы в демократическом процессе" (1966), "Пределы свободы" (1975)

Методология.

Бьюкенен считается основателем теории общественного выбора. В изданной вместе с Г. Таллоком книге "Расчет согласования. Логические основания конституционной демократии" был заложен фундамент будущих научных исследований Бьюкенена и его последователей в области теории "общественного выбора". В этой работе Бьюкенен и Таллок провели аналогию между государством и рынком, а отношения граждан с государством рассматривали по принципу "услуга за услугу".

В работах "Фискальная теория и политическая экономия" и "Общественные финансы в демократическом процессе" Бьюкенен рассмотрел проблемы формирования экстерналии и создание общественных благ. В работе "Основы правил", написанной совместно с Дж. Бреннаном, было углублено понимание контрактных основ общества, сравнительно правила рыночного и политического порядков, политическую "игру по правилам" с "игрой без каких-либо правил" и проанализированы их последствия.

Бьюкенен отверг тезис об эффективности государственного регулирования экономики методами денежно-кредитной и финансовой политики, а отдал предпочтение исследованию самого процесса принятия политических решений и политического механизма принятия макроэкономических решений. Последовательно используя принципы классического либерализма и неоклассики он сформулировал методологические основы исследования общественного выбора:

1) методологический индивидуализм, который заключается в признании того факта, что нет непреодолимой грани между политикой и бизнесом;

2) концепция "экономического человека" (homo oeconomicus), которая придает универсальное значение признанию рациональности человека;

3) анализ политики как процесса обмена, что позволило рассматривать политический рынок по аналогии с товарным.

Теория общественного выбора в условиях представительной демократии. Основными сферами анализа на политическом рынке Бьюкенен выбрал избирательный процесс, деятельность депутатов, теория бюрократии и политику государственного регулирования. Избиратели и политики являются субъектами политического рынка, на котором они обмениваются голосами и предвыборными обещаниями. Участники рынка имеют особые права собственности, реализация которых заключается в возможности избирателей выбирать представителей в высшие органы представительной власти государства, избранных депутатов - принимать законы, чиновники - следить за их выполнением. Государство он рассматривал как конкурентный рынок, на котором происходит борьба за доступ к распределению ресурсов и принятие необходимых решений.

Бьюкенен доказал, что представительная демократия имеет определенные недостатки. Они обусловлены тем, что результаты голосования в значительной степени зависят от выбранного регламента принятия решений, а демократическая процедура голосования в парламенте не препятствует принятию экономически неэффективных решений. Отсутствие рационального подхода в работе избирательного органа (общества в целом), вследствие несовершенной процедуры голосования, доказали Же. Кондорсе и К. Эрроу. Ситуацию, в которой голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявления действительных предпочтений общества относительно экономических благ, они назвали "парадоксом голосования".

Вместе с тем теория общественного выбора доказала, что представительная демократия имеет несколько неоспоримых преимуществ, поскольку предполагает наличие стабильных конституционных правил и законов. Она использует преимущества общественного разделения труда, вследствие чего избранные депутаты специализируются на принятии решений по определенным вопросам, парламенты организуют и направляют деятельность исполнительной власти и контролируют выполнение принятых ими решений.

Представительная демократия не исключает возможности принятия решений в интересах узкой группы лиц, а не большинства людей. Существуют различные способы лоббізму - влияния на представителей власти с целью принятия выгодного политического решения для ограниченной группы избирателей. В практике парламентаризма существует также система "логроллінгу", которая заключается во взаимной поддержке депутатов путем "продажи голосов". Бьюкенен и Таллок не считают, что "торговля голосами" всегда является негативным явлением. С помощью логроллінгу часто можно добиться желаемого или более эффективного распределения ресурсов в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Хотя не исключается и обратный эффект, когда ради региональных или групповых выгод парламентарии уступают общенациональными интересами.

Важным направлением теории общественного выбора стала теория экономики бюрократии. Эта теория рассматривает бюрократию как систему организаций, которые отвечают двум критериям:

1) не производит экономических благ, имеющих ценностную оценку;

2) получают часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает различные уровни законодательной и исполнительной власти. Укрепление бюрократии приводит к увеличению ассигнований и штатов сотрудников в сфере государственного управления, уменьшает эффективность работы организации или государственного аппарата, увеличивает число людей, занятых поиском политической ренты. Поиск политической ренты - это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Бюрократы принимают участие в политическом процессе и часто пытаются провести решения, которые бы гарантировали им получение экономической ренты за счет общества. Политики также могут быть заинтересованы в принятии таких решений, если они обеспечивают им явные и немедленные выгоды, при скрытых затратах, которые трудно определить. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, однако, как правило, они являются экономически неэффективными.

Важным элементом теории общественного выбора является концепция "провалов" государства. Речь идет о случаях, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и эффективное использование общественных ресурсов. Обычно к "провалов" государства относят:

1) ограниченность необходимой для принятия эффективных решений информации. Подобно наличии асимметричной информации на товарных рынках, возможно искажение информации на политических рынках вследствие деятельности мощных групп влияния, лоббистов, бюрократического аппарата;

2) несовершенство политического процесса, которая позволяет манипулировать голосами депутатов вследствие особенностей принятого регламента голосования, использование лоббізму, логроллінгу, бюрократизма и поиска политической ренты;

3) расширение государственного бюрократического аппарата, что затрудняет возможности общественного контроля за бюрократией;

4) неспособность государства предусмотреть и эффективно контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых решений.

Меры правительства часто приводят к отличных от определенных целей последствиям, потому что экономические субъекты могут менять содержание и направленность правительственных решений или законов, принятых парламентом и реагировать на них не так, как предполагал правительство. Поэтому конечные результаты действий государства, часто зависят не только от нее.

Соответственно деятельность государства, направленная на исправление провалов рынка, сама далека от совершенства. Условием борьбы с бюрократией Бьюкенен считал приватизацию, а целью - создание конституционной экономики. В работе "Основы правил" Бьюкенен поставил вопрос о возможности конституционной революции в демократическом обществе, которая должна привести к формированию конституционной экономики, способной остановить постоянный рост бюрократического аппарата, установить над ним контроль со стороны гражданского общества.

Теория конституционного выбора

Построена на основе признания двух стадий в процессе функционирования контрактной общественной системы. На первой стадии происходит принятие решений относительно определения и защиты прав собственности, а также правил, согласно которым происходит принятие коллективных решений относительно производства общественных благ. На второй стадии экономические субъекты непосредственно вступают в отношения обмена, согласно существующей структуры прав собственности и правил относительно решений о производстве общественных благ. Теория конституционного выбора исследует первую стадию контрактарного процесса, закономерности выбора ограничений экономической и политической деятельности.

По мнению Бьюкенена, на первой конституционной стадии государство превращается в "государство, защищает", выступает внешней силой по отношению к сторонам контрактов, которая обеспечивает выполнение установленных правил. На второй постконституційній стадии государство обеспечивает индивидов общественными благами32. Особенности выбора на конституционной стадии определяются тем, что индивиды не могут определить, на какие конкретные правила принятия решений им следует ориентироваться. Поэтому они вынуждены придерживаться принципа, согласно которому не существует другого способа принятия выгодных всему обществу конституционных правил, кроме как через свободное волеизъявление. Теория конституционного выбора имеет несколько важных приложений, которые касаются теории политического делового цикла, экономической политики, теории политической ренты, экономической теории политических институтов и др.

Обобщенный вариант неоінституціональної экономической теории разработал Д. Норт. Он предложил теорию институциональных изменений, при помощи которой пытался определить наиболее общие закономерности развития общества.

Американский экономист Джеймс Бьюкенен родился в 1919 г. в г. Мерфрисборо в штате Тенесси в семье фермера. Он обучался экономике в Университете штата Теннеси и в Чикагском университете. Занимался преподавательской работой в ряде высших учебных заведений.

Дж. Бьюкенен получил международное признание за свои исследования в областях, которые традиционно относились к политологии, но благодаря его стараниям стали теперь тесно увязаны с экономическими науками. Так, в разработанной им теории общественного выбора поведение индивидуумов в политической сфере, т.е. их политические роли (избиратели, лоббисты, члены политических партий, правительственные чиновники и пр.), связаны с результатами, которые проявляются в их экономических ролях (покупателей и продавцов, предпринимателей и рабочих и т.д.). Целью его анализа являлось исследование способности этих частных лиц принимать рациональные решения, ведущие к их общей экономической выгоде и одновременно влияющие на политический облик всего общества.

К теории общественного выбора Дж. Бьюкенен шел через изучение широкого спектра проблем, в той или иной степени касающихся правительственных регулирующих функций в области экономики. Еще в ранних работах "Цены, доход и государственная политика" (1954, совм. с Кларком Алленом), "Общественные принципы государственного долга" (1958), "Налоговой теории и политической экономики" (1960) и "Налоговый выбор во времени" (1964) Дж. Бьюкенен показал, что на протяжении последних 50 лет американской истории баланс государственных доходов и расходов сводился с отрицательным сальдо в основном в периоды войн и экономических кризисов. В первом случае это вызывалось ростом военных ассигнований, а во втором - краткосрочным снижением налоговых поступлений в государственную казну. В условиях мирного времени и благоприятной экономической конъюнктуры сальдо бюджета оказывалось, как правило,

положительным, и излишек финансовых ресурсов направлялся на погашение государственного долга.

Дж. Бьюкенен анализировал и вопрос о том, как можно существовать с огромным государственным долгом, направляя излишки финансовых ресурсов от налоговых поступлений не на погашение долга, а на развитие различных социальных программ. При этом происходит наращивание государственных расходов по социальным статьям бюджета, отвечающих политическим интересам разного рода деятелей ради новых выборов.

В его теории общественного выбора исследуется, как конкуренция политиков за голоса избирателей приводит к усилению государственного вмешательства в экономику. Показывается, как через государственные программы происходит перераспределение доходов от беднейших и богатейших слоев населения к средним классам. Не исключаются случаи, когда малые, но тесно сплоченные политические группы могут одержать верх над широким, но аморфным большинством.

Одной из главных теоретических работ Дж. Бьюкенена является написанная им совместно с Гордоном Туллоком книга "Исчисление согласия: логические основания конституционной демократии" (1962). В ней развивается взгляд К. Викселля на политику как на процесс сложно организованного равновесного обмена и освещаются вопросы роли и места всех его участников, рассчитывающих на получение позитивного результата в условиях конституционального выбора. В частности, анализируются политические правила и процедуры, которыми руководствуются в этом выборе участники коллективной (групповой) политики, а также отдельные индивиды, избирающие те или иные альтернативные правила принятия решений и процедур (правило квалифицированного большинства, правило простого большинства, правило единодушия, правило взаимных обязательств) с учетом базы репрезентативности, Существования двух- и однопалатных законодательных органов и пр.

В современном плюралистическом обществе, считает Дж. Бьюкенен, голоса отдельных индивидов часто делегируются группам, которые и формируют групповые интересы. Для демократического государства борьба групповых интересов есть основа политического развития и стабильности. Но в экономической области в этом кроется опасность навязывания обществу групповых притязаний на долю в национальном доходе, которые, превращаясь фактически в "групповой эгоизм", ведут к постоянному повышению расходов государственного бюджета.

По Дж. Бьюкенену, общественный выбор можно сравнить с тем, какой люди делают в ходе любой игры. Сначала они выбирают правила игры (на языке автора - начальный конституционный выбор или выбор до принятия конституции), затем определяют стратегию игры в рамках (ограничениях) этих правил (выбор постконституционный; в общем же виде конституция может быть представлена как выбор правил для ведения политической игры). Каждодневные политические действия представляют собой результат игры, стремящийся к "оптимальному уровню" в рамках конституционных правил. И подобно тому, как правила игры определяют ее вероятный исход, конституционные правила постулируют результаты политики, политических действий или затрудняют их достижение.

Если в основе выбора лучших правил игры лежит поиск того, в каком вероятном направлении пойдет игра при различных правилах, то в улучшении результатов законодательной политики или процессов принятия экономических решений требуется уже предсказуемый анализ альтернативных изменений конституции, политики и указанных процессов.

Таким образом, особенности политической системы и политических процессов (хотя и изображаемых в виде "игры", но являющихся подлинными рыночными отношениями, в ходе которых достигаются определенные групповые или индивидуальные преимущества для участников сделки) включают "правила игры" в виде конституционных ограничений, определяющих лотовую и расходную структуры, а также общие масштабы государственного бюджета.

Дж. Бьюкенен, как и другие экономисты, не случайно уделил столь большое внимание проблеме беспрецедентного роста бюджетных дефицитов и гигантского увеличения государственного долга США. Он попытался выяснить причины хронических дефицитов бюджета, критически пересмотрев теоретические постулаты кейнсианской макроэкономической модели, объяснявшие неуклонное наращивание государственных расходов.

В качестве следствия дефицитов бюджета Дж. Бьюкенен отметил такие явления, как обострение конкуренции на рынке кредита, рост процентных ставок, ослабление многих стимулов эффективности, производительному накоплению капитала, к трудовой деятельности. Он показал, что утверждение государственного бюджета зависит не только от экономического курса правительства, но и от институциональной структуры, подчиняющейся правилу "издержки-выгоды". В рамках данной структуры становится объяснимо стремление Конгресса и правительства

США извлечь "политический капитал" (поддержка со стороны избирателей, расширение социальной базы выборщиков и т.д.) от наращивания государственных расходов. Он также считал, что кейнсианская модель нарушила равновесие политических и экономических интересов законодателей в Конгрессе и привела к тому, что политические факторы в ущерб экономическим стали доминировать в бюджетной политике государства.

Будучи сторонником внесения конституционных поправок для осуществления сбалансированного федерального бюджета Дж. Бьюкенен на основе модели постконституционного поведения обосновывает возможность для политиков получить политическую поддержку путем увеличения расходов на специальные и социальные цели, одновременно сдерживая рост налогов, который мог бы покрыть эти расходы. В целом же в работах Дж. Бьюкенена последовательно выдвигается тезис о том, что масштабы экономического вмешательства государства, основанного на демократических принципах, нуждаются в конституционных ограничениях или конституционно закрепленных правилах, запрещающих образование дефицитов бюджета или ограничивающих их размеры.

Наблюдая за современным экономическим развитием США, Дж. Бьюкенен отмечает большие достижения рыночной экономики страны. Эти мысли нашли отражение в двух монографиях: "Свобода, рынок и государство: политическая экономия в 80-х годах" (1986) и "Политическая экономия государства всеобщего благосостояния" (1988). В отличие от социалистической экономики - как писал Дж. Бьюкенен в последней из упомянутых работ, - где государство является "прямым производителем в соответствии с марксистской нормой контроля над средствами производства", "идеальное" государство всеобщего благосостояния, а пока еще "трансфертное", т.е. переходное, приближающееся к нему, "собирает налоговые платежи с одних групп и использует их в интересах других групп населения, испытывающих относительную зависимость от политической власти конкурирующих коалиций".

Премию памяти А. Нобеля по экономике вручили Роберту Солоу за фундаментальный вклад в теорию экономического роста и анализ роли научно-технического прогресса в развитии экономики.

Конечной целью политики является... всеобщее равенство перед законом, максимально возмож­ная свобода, экономическое благосостояние и мирное сотрудничество всех людей. Кнут Виксель.

Чем больше проблем решает государство, тем больше разрас­тается бюджет и растет власть бюрократии. Если же государс­тво, стремясь расширить сферу своей деятельности, выходит за рамки, оговоренные в социальном договоре, то существует опасность превращения его в мифологического монстра - Ле­виафана.

На самом деле любая правительственная организация склон­на без удержу тратить деньги граждан. Чем большее значение чиновники придают своим обязанностям, тем больше средств они требуют на их выполнение. Если же общество пытается огра­ничить прямое бюрократическое вмешательство, то чиновники находят множество предлогов, чтобы вмешаться в управление предприятиями 1 . 1.Корнай Я. Путь к свободной экономике. - М.: Экономика, 1990. - С. 36.

В итоге аппарат, призванный, по своей сути, осуществлять контроль над расходованием государственных средств, превра­щается в механизм, поглощающий в колоссальных размерах эти средства.

Дж. Бьюкенен приходит к выводу: для того, чтобы вернуть государство к его первоначальным целям, и прежде, чем кри­тиковать результаты деятельности политиков, необходимо разработать «конституцию экономической политики» и выявить те правила и ограничения» в рамках которых принимаются поли­тические решения 2 . 2 Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания кон­ституционной демократии / Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. - М.: Таурус Альфа, 1997. - С. 104-105.

В частности, по его мнению, политические принципы и система обеспечения соблюдения закона должны быть выработаны до возникновения явных нарушений, а правила должны носить всеобщий характер, то есть распространяться на всех членов общества. Способом разрешения противоречия между рациональностью и эффективностью становится консти­туционный выбор - выбор самых общих правил политической жизни.

Поскольку все участники политической жизни заинтересова­ны в эффективности политического процесса, они могут сообща выработать дееспособный регламент, свод правил политической жизни (конституцию). Так как на стадии конституционного выбора еще не известны конкретные вопросы, по которым в парламенте в дальнейшем будут идти дискуссии, то эгоистичес­кие интересы не мешают выбору эффективных правил, законов политической «игры» (например, запрета принимать дефицит­ный госбюджет). При этом чем меньше известен круг вопросов, которые будут обсуждаться после принятия конституции, тем выше вероятность выработки действительно эффективной кон­ституции. Один из главных выводов теории общественного выбора заключается, по словам Дж. Бьюкенена, именно в том, что для того, «чтобы улучшить политику правительства, мы больше должны заботиться не о выборе хороших людей, а об изменении структуры законов, которым они должны следовать». Иначе говор я, в политике выбор «правил игры» многократно важнее, чем выбор конкретных «игроков».

Соглашаясь с утверждением Дж. Бьюкенена о важности конституционного выбора, Ф. Хайек обращает особое внимание на принципы, положенные в основу конституции. Ф. Хайек оценивает группы лоббистского давления более критически. Он указывает, что организация влиятельных групп особых интересов невозможна без помощи правительства: поскольку в принципе невозможно организовать все интересы, организация опреде­ленных групп ведет при помощи правительства к постоянной эксплуатации неорганизованных и не поддающихся организа­ции групп. Жертвами при этом оказываются такие группы, как потребители в целом, налогоплательщики, женщины, старики и многие другие.

Такая негативная оценка групп особых интересов позволила Ф.Хайеку критично взглянуть и на само демократическое прави­тельство. «Ограничена должна быть любая власть, но особенно демократическая. - писал он. - Всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интере­сов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе поддержку большинства*. 1

Исходя из этого, Ф. Хайек делает вывод, что главное назначе­ние конституционных правил - строжайшее ограничение прав центральной власти, какой бы демократический курс она ни проводила. Ф. Хайек предложил четко разграничить законы как универсальные правила. Только стабильная и общепризнанная система законов может ограничить возможность «легализован­ной коррупции» - инициирования под давлением разных лобби парламентских (или президентских) директив, раздающих «во имя политического единства» особые привилегии.

1 Hayek F. The Constitution of Liberty. Chicago, 1960.