Главная / Заявления

Проблемы использования государственно-частного партнерства в экономике рф. Роль государственно-частного партнерства в социальной сфере

Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России

В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в России. Наиболее явно, по моему мнению, выделаются шесть причин:

Несовершенство законодательной системы.

Факторами, замедляющими процесс разработки и реализации проектов ГЧП, являются несогласованность таких вопросов, как:

Размеры и формы участия каждой стороны партнерства;

Типы и условия соглашений с частными инвесторами;

Распределение рисков и ответственности.

Недостаточно высокий уровень компетентности гражданских служащих.

Зачастую работники государственных и муниципальных органов власти не умеют должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д.

Но чтобы решить эту проблему достаточно:

Содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области ГЧП

Содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве

Организовать на сайтах специализированных структур по развитию ГЧП раздел, где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.

Узкий спектр предложений проектов, основанных на принципах ГЧП.

Наиболее популярными сферами реализации ГЧП являются транспортная сфера и социальная инфраструктура. Механизмы ГЧП принимают и в других сферах, но недостаточно активно. Например, эту форму взаимодействия можно применить более широко в сферах, связанных с образованием, ЖКХ, туризмом, развлечением, обороной, тюрьмами или военным делом.

Возможной причиной возникновения этой проблемы является недостаточная информированность коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

Высок уровень риска, поэтому возникают сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств.

Не каждый инвестор готов вложить свои деньги в долгосрочный проект с высокой степенью риска. А если финансирование вдруг прекратится, то проекты могут и вовсе остаться незавершенными, что является малопривлекательным для инвесторов.

Отсутствие специализированных органов управления ГЧП в регионах.

В настоящее время в регионах РФ отсутствует комплексная политика в сфере ГЧП. Причина зачастую в том, что управлением ГЧП там занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти. Чтобы добиться эффективной работы ГЧП необходимо, по моему мнению, передать эту функцию специализированному органу, который позволит:

Собрать и более грамотно использовать имеющуюся информацию о проектах ГЧП;

Удобнее работать частным инвесторам, которым нужно будет иметь дело с одной организацией, а не со многими отдельными.

Отрицательное влияние мирового финансового кризиса.

Кризис 2008 года ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов. Органам власти приходилось искать новые способы корректировки имеющихся механизмов управления проектами ГЧП, а это снизило их эффективность. В результате экономического кризиса произошло снижение уровня жизни населения и уменьшение реального ВНП, поэтому и проекты ГЧП оказались под влиянием кризиса.

Принимая во внимание все препятствия и проблемы эффективного развития ГЧП, можно сделать такие выводы о возможности возникновения таких рисков, как:

Риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;

Производственные риски;

Рыночные;

Экологические;

Финансовые;

Риск банкротства;

Риск бюрократии и коррупции;

Риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;

Политические риски;

Природные;

Экономические.

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. Причина этому отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов. Снизить эти риски поможет только законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности и предоставление правовых гарантий частным компаниям по возврату вложенных средств. Это сможет в значительной степени привлечь приток отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государству необходимо четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации, как это сделано в других странах. Отсутствие правовой базы в этом вопросе только способствует проявлению коррупции, а также приводит к возникновению частной монополии на месте государственной со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, как для государства и общества, так и для бизнеса.

В законодательстве объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, должны быть защищены от частного бизнеса, который может посягать на собственность, которая не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Для развития подобных объектов необходимо только привлечение частных инвестиций, механизмов управления, использующихся в частном секторе, но не должно происходить изменения базовых отношений собственности. Государство должно гарантировать законодательством и заключаемыми договорами возврат частной компании вложенных инвестиций. В противном случае бизнес, пользуясь пробелами в законодательстве, может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и своими целями, устанавливать выгодные для себя условия существования на рынке и конкуренции.

Нельзя забывать о приватизированных в 1990-е годы объектах морских портов, аэропортов и других отраслей инфраструктуры, которые можно вернуть в государственную собственность. А затем применить механизмы ГЧП, чтобы на конкурсной основе передать в концессию.

"Финансовая газета", 2013, N 14

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 г. В нашей стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием "концессия") впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 г. в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако нельзя считать, что любое взаимодействие государства и частного капитала - это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) - наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах - признанных лидерах по степени развития ГЧП - единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом ("снизу"), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных - Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них "сверху". Другими словами, в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР Законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ" (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории - тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Тем не менее эти законопроекты в совокупности описывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

На наш взгляд, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Тем не менее, если в мире выделяют семь основных видов ГЧП (табл. 1), этот Закон описывает лишь три из них (выделено жирным).

Таблица 1

Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера

Сокращение	Расшифровка	Описание
BOT	Build, Operate, Transfer (построй - управляй - передай)	Концессионный механизм: строительство, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача государству
BOOT	Build, Own, Operate, Transfer (построй - владей <1> - управляй - передай)	Аналогично сказанному, но право собственности на время действия контракта принадлежит частному партнеру
BTO	Build, Transfer, Operate (построй - передай - управляй)	Аналогично п. 1, только объект передается государству сразу после строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а публичный возмещает затраты регулярными платежами (контракт жизненного цикла)
BOO	Build, Own, Operate	Аналогично п. 2, но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера
BOMT	Build, Operate, Maintain, Transfer (построй - управляй - поддерживай - передай)	Акцент на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера
DBOOT	Design, Build, Own, Operate, Transfer (спроектируй - построй - владей - управляй - передай)	Аналогично п. 2, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения
DBFO	Design, Build, Finance, Operate (спроектируй - построй - владей - управляй - передай)	Акцент на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный партнер возмещает издержки регулярными платежами

<1> Подразумевается право собственности, а не только владения.

Преимуществами Закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" являются гибкие формулировки и условия заключения договоров, что позволяет избежать чрезмерного регулирования всех нюансов, которые могут быть предметом переговоров сторон. Также в Законе есть норма о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства. Однако согласно международной практике для успешного развития ГЧП в национальном масштабе необходимо законодательное оформление значительного количества других правовых норм. В частности, должны раскрываться следующие понятия:

компания с целевой правоспособностью (компания, создаваемая специально для реализации проекта; SPV-компания);
механизм отбора проектов;
возможность подписания прямого соглашения между сторонами реализации проекта, в том числе финансирующими проект организациями;
возможность использования объекта соглашения как залога, а также порядок осуществления прав залога;
механизм общественного контроля (раскрытие информации).

Федеральный закон о ГЧП

Сейчас на рассмотрении в правительстве Российской Федерации находится проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (сайт Минэкономразвития России www.economy.gov.ru). Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным. В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому неудивительно, что в них много противоречий. Соответственно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов. Новый закон (при условии его качественной проработки) сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это скажется на российском инвестиционном климате позитивно.

Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвития России законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях - по схеме "построй - управляй - передай". Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста России было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасения по поводу роста тарифов за пользование объектами и т.д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.

В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Минэкономразвития России в июле прошлого года, во второй - в ноябре 2012 г. Третью редакцию законопроекта 7 марта 2013 г. кабинету министров представляло непосредственно Правительство Российской Федерации.

В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется Законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером. Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта: предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из области его применения проекты ГЧП, реализуемые за счет "бюджетных ассигнований инвестиционных фондов". По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях.

Федеральный закон "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагает принятие большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Ожидается также, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все указанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 г.) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. В полномочия субъектов федерации входит также разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству Российской Федерации необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон, - задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.

Сдерживающие факторы развития ГЧП

Не только законодательные пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема - отсутствие механизмов эффективного финансирования (даже при наличии средств). Общая ситуация в стране не способствует реализации долгосрочных проектов, не имеющих политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) - не столько высокая стоимость заемных денег и неохота банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты. Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится - а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. Кроме того, 30 - 40 лет - это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.

Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами, и смысла в них будет мало.

Большую часть крупных ГЧП-проектов можно признать в целом успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются. Так произошло, к примеру, с Олимпиадой в Сочи. Проблема в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры Олимпийских игр, переоценил преференции, которые ему это участие даст. Проекты готовились без должной оценки рисков: сложные природные условия, бюрократические издержки привели к значительному росту стоимости возведения объектов, которые к тому же с высокой долей вероятности не смогут себя окупить.

Каким образом будут соблюдены интересы частного бизнеса и будут ли, покажет время. Олимпиада в любом случае будет проведена, однако можно уже сейчас предположить, что для государства затраты не принесут ожидаемого эффекта. Остается надеяться, что из этого примера будут сделаны должные выводы и интерес власти и бизнеса к ГЧП не угаснет.

Перспективы ГЧП в Московском регионе

Признанным лидером среди регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. Причина этого не столько проработанное региональное законодательство, сколько большой опыт реализации проектов ГЧП. Отдельного внимания заслуживает Западный скоростной диаметр - платная магистраль, проходящая с севера на юг через порт и центр города. Широко рекламируется Комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга, отвечающим за развитие в городе ГЧП, проект строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино. В Москве же список подобных проектов пока значительно меньше.

Отставание Москвы от Северной столицы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге "готовности" регионов к осуществлению подобных проектов (табл. 2). Так, если Санкт-Петербург располагается на первом месте с рейтингом 7,8, то столица России - на 13-м (рейтинг 5,5). Оценка складывалась из трех параметров:

нормативно-правовая база в регионе, в том числе специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
опыт реализации ГЧП (оцениваются количество проектов, их уровень и стадии реализации);
кредитный рейтинг региона (количество присвоенных рейтинговых оценок, а также значение оценок).

Таблица 2

Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 г.

N	Название субъекта РФ	Значение рейтинга	N	Название субъекта РФ	Значение рейтинга
1	СПб	7,8	16	Кировская обл.	5,3
2	Татарстан	6,6	17	Ульяновская обл.	5,3
3	Воронежская обл.	6,5	18	Ленинградская обл.	5,0
4	Ярославская обл.	6,3	19	Карелия	4,9
5	Тульская обл.	6,1	20	Липецкая обл.	4,9
6	Белгородская обл.	5,9	21	Московская обл.	4,9
7	Нижегородская обл.	5,7	22	Рязанская обл.	4,7
8	Вологодская обл.	5,6	23	Омская обл.	4,7
9	Калужская обл.	5,6	24	ХМАО	4,7
10	Новосибирская обл.	5,5	25	Самарская обл.	4,6
11	Ростовская обл.	5,5	...
12	Свердловская обл.	5,5	80	Карачаево-Черкесия	0,0
13	Москва	5,5	81	Приморский край	0,0
14	Красноярский край	5,4	82	Сахалинская обл.	0,0
15	Краснодарский край	5,4	83	Чукотский АО	0,0

Принятие закона о концессиях и создание Инвестиционного фонда дают пищу для бурных обсуждений. Государственно-частное партнерство становится модной темой. Такой же, как еще не забытое удвоение ВВП. И как всякая модная тема, идея ГЧП начала терять первозданную чистоту, превращаясь в расхожий штамп. По мнению экспертов компании BaumanInnovation, участвовавших в подготовке аналитической записки к заседанию правительства по ГЧП, высказывания чиновников демонстрируют, что многие из них имеют смутные представления о сущности этого явления. Например, они включают сюда любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. В число ГЧП у них попадают и компании с госучастием в рыночных отраслях. И в итоге понятие ГЧП может быть извращено так же, как и идея свободных экономических зон, которые в России служили уходу от налогов.

Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования. Это понятно: как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.

А создание проектов ГЧП - это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность), рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.

Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации.

До появления закона о концессионных соглашениях государственно-частные партнерства и так существовали. Например, в ЖКХ есть схемы инвестирования частного капитала в котельные, где государство играет главную роль, контролируя сбытовой рынок. А частный инвестор в таком партнерстве выполняет лишь одну функцию: вкладывает деньги и надеется, что государство не поменяет правила игры так, что он потеряет вложенные средства.

С появлением закона формируется юридическая конструкция, институционализируется система инвестирования. Место абстрактных решений займут обдуманные действия. Частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государству останется соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию инфраструктурных проектов. В игру вступят институциональные инвесторы, которые строят отношения с государством не на личных контактах, а только на четкой юридической базе.

Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП госучреждении отразится на самом проекте. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.

Другая проблема - это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы возвращаемся к размыванию отношений.

Можно сказать, что создание проектов ГЧП - это долгие переговоры государства и частной организации о том, кто берет на себя риски и обязательства и какие.

Еще пример. При инвестировании в проект дороги Москва-Санкт-Петербург на участках, близких к столицам, бизнес будет компенсировать свои затраты за счет взимания платы. Но на удаленных отрезках трассы компании получат еще и преимущественное право на реализацию придорожных проектов (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы).

Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.

Риски надо уметь и оценить. Например, человеку не очень посвященному может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии.

Использование государственно-частного партнерства будет эффективнее и поможет сделать больше для создания или реорганизации инфраструктуры, если будет решен ряд острых вопросов.

Проведение конкурса. Опыт инвестиционных конкурсов показал, что методика их проведения недостаточно четко урегулирована в законодательстве, некоторые законы по-разному трактуют некоторые базовые положения.

Законодательство о госзаказах, на основе которого проводятся конкурсы для реализации ряда проектов ГЧП, содержит ряд существенных ограничений. В частности, Закон о концессионных соглашениях не позволяет подавать заявку от лица консорциума (за исключением консорциума в форме простого товарищества), и в связи с этим инвесторам необходимо создавать специальную проектную компанию уже на стадии предварительного отбора.

Не ясно, может ли устанавливаться требование о предоставлении участниками конкурса обеспечения исполнения их обязательств на стадии конкурса в иных формах, чем задаток, например, представление банковской гарантии.

Закон о концессионных соглашениях определяет перечень критериев конкурса, однако не указывает, является ли он исчерпывающим. Закон о госзаказах прямо предусматривает, что перечень критериев расширению не подлежит, запрещая при этом устанавливать требования к квалификации и опыту участника конкурса.

Закон о госзаказах прямо запрещает любые переговоры на стадии конкурса. Запрет также распространяется на стадию заключения соглашения (контракта). Вместе с тем ожидается, что в ходе первых конкурсов у их участников будет возможность предоставить комментарии.

Опыт проведения первой презентации одного из проектов ГЧП показал, что государство готово к конструктивному диалогу и прислушивается к мнению рынка.

Сложности государственного финансирования, включая выплаты каких-либо компенсаций, а также предоставление гарантий тоже определяются несовершенством существующей правовой базы. В законодательстве закреплены ограниченный перечень допустимых форм бюджетных расходов и такой же перечень направлений финансирования бюджетными учреждениями. Ограниченные возможности могут быть воплощены в жизнь только через достаточно сложную процедуру предоставления государственных гарантий.

Поэтому на практике приходится сталкиваться с тем, что договорные обязательства государства перед иностранными инвесторами зависят от ежегодного бюджетного планирования. Но договорные обязательства должны быть действительны вне зависимости от включения или невключения соответствующих сумм расходов в бюджет.

Еще одна проблема - исключение доходов государства из денежных поступлений от реализации проекта: принцип "анонимизации" бюджетных доходов. Но возможно использование подконтрольных государству организаций (специального государственного участника, например, в форме ОАО) для получения и перераспределения причитающихся государству доходов от проекта.

Все эти недостатки могут быть частично преодолены при более сложной организационно-договорной структуре проекта.

В общем же можно выделить следующие проблемы становления и развития ГЧП в России:

1. Законодательство. Впервые законопроект "О концессионных соглашениях" был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. До недавнего времени в возможностях государства организовывать подобные проекты были серьезные пробелы. Новый закон о концессиях довольно многое изменил. В частности, там есть нормы, описывающие правила проведения тендера при выборе концессионера (этому посвящена значительная часть закона). Некоторые специалисты, например доктор экономических наук Владимир Варнавский из ИМЭМО РАН, считают, что в законе не хватает норм прямого действия, и чиновники получат слишком много прав.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути ГЧП, практике его применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги на другую с названием "ГЧП", как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы ГЧП ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема ГЧП не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий, например, как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять договоры по ГЧП, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20-50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего такой договор от имени государства.

Тенденции развития ГЧП в России:

· Постепенное приближение к схемам классического проектного финансирования, возложение на инвестора большей части коммерческих рисков, несение рисков строительства и эксплуатации одним субъектом.

· Расширение форм государственной поддержки и усложнение роли специального государственного участника.

· Совершенствование способов обеспечения кредитов, заключение "прямых договоров" между государством и кредиторами.

· Рост популярности модели ГЧП после принятия нового законодательства.

· Развитие законодательства на региональном уровне. Пример: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

· цели, задачи и принципы создания ГЧП;

· этапы их развертывания;

· организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило "одной двери" и т. п.;

· механизм и инструменты;

· перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

· федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

· формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

· формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП, финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП -- юридических, организационных, финансовых, экономических -- и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Можно выделить следующие приоритетные направления для развития ГЧП в России:

Формирование общей среды развития ГЧП;

Усиление нормативно-правового обеспечения ГЧП;

Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора;

Обеспечение государственной поддержки реализации проекта;

Единый государственный орган по вопросам ГЧП;

Использование деловых объединений;

Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью. (Приложение 11)

Участники парламентских слушаний считают, что сфера применения ГЧП может варьироваться от простого оказания услуг до создания совместных предприятий между государством и частным сектором. Горизонты для этого открыты сейчас в полной мере.

В статье рассматривается финансовый механизм государственно-частного партнерства и его основные источники. Определяется структура капитала при функционировании ГЧП. Анализируются основные проблемы финансового механизма государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансовый механизм, проблемы реализации финансового механизма государственно-частного партнерства.

Существующие негативные явления в экономике и дефицит бюджетных средств являются актуальными проблемами социально-экономического развития страны. На данный момент применение финансового механизма взаимодействия государства и бизнеса играет все более значимую роль. С целью осуществления долгосрочных проектов, которые позволят повысить эффективность бюджетных расходов, как для государства, так и для частного сектора целесообразно объединение финансовых ресурсов.

Финансовый механизм ГЧП можно определить как комплекс способов управления финансовыми отношениями в области сотрудничества государства и бизнеса.

Данный механизм включает в себя формы финансовых отношений, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, формы управления финансами, а также финансовое законодательство.

Выделим базовые принципы финансового механизма:

− привлечение дополнительных интеллектуальных, экономических, финансовых, человеческих ресурсов в экономику;

− перераспределение между государством и коммерческим сектором финансовых рисков;

− применение с целью решения значимых для общества социальных и экономических задач финансовых ресурсов бизнеса при сохранении за государством его функций.

Рассмотрим подробнее структуру капитала при функционировании ГЧП. Как правило, она состоит из долевого, долгового, квази долевого/долгового компонента.

С целью рационального соотношения всех компонентов существует потребность в сбалансировании риска банкротства и налоговой экономией, которая связанной с долговым компонентом. Наиболее оптимальная структура финансирования проекта и источников финансирования находятся в зависимости от таких факторов как характер проекта, стадия его развития, доступ к финансовым рынкам и собственную финансовую стратегию спонсоров проекта.

Долговое финансирование предполагает средства, которые были взяты взаймы с целью финансирования проекта. Долговой капитал может иметь различные источники поступления и иметь разную структуру.

Квази долговые либо долевые инструменты объединяют в себе характеристики долговых и долевых инструментов. Такие инструменты могут содержать в себе субординированный конвертируемый долг и привилегированные акции .

Исходя из этого, механизм финансирования проектов ГЧП можно представить как совокупность долгового и долевого финансирования. Но заранее установить какая получится доля каждого из этих компонентов не представляется возможным. Зависит это от ряда факторов, включающих инвестиционную привлекательность проекта, гарантийные обязательства государства, необходимый объем финансирования и т.д.

В сфере финансирования проектов государственно-частного партнерства выделяют четыре основные источника, используемые преимущественно в комбинированной форме:

− государственные субсидии. Применяются при необходимости продемонстрировать государством реальную поддержку, а также привлечь внимание инвестиционного сообщества. Подобная форма финансирования используется при высоком уровне общих расходов и ожидаемая прибыльность является недостаточна для соответствующего поддержания кредитного и акционерного капиталов.

− коммерческое кредитование. Для того чтобы Проекту был предоставлен кредит он должен быть способен производить необходимый положительный денежный поток с целью своевременного обслуживания долговых обязательств. Значимым условием при получении кредита является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет).

− проектные облигации. Достоинство данного инструмента заключается в том, что затраты по выпуску облигаций могут быть ниже банковского кредита. С другой точки зрения, рынок капитала для такого рода облигаций может оказаться весьма ограничен, что в сою очередь создаст затруднения для больших проектов при мобилизации необходимого капитала.

− акционерный капитал. Считается одним из немаловажных источников финансирования проекта ГЧП и предоставляется инвесторами из собственных средств как комбинация выпуска акций и субординированного долга. При обслуживании акционерного капитала инвесторы несут максимальную степень риска из всех участников финансирования проекта .

Выявим особенности и проблемы при использовании финансового механизма государственно-частного партнерства в России:

− отсутствие инструментария использования финансового механизма. В процессе запуска проекта ГЧП появляется огромное количество вопросов, остающихся неурегулированными, что значительно увеличивает риски для государства и бизнеса;

− финансовые ограничения ГЧП. Проекты ГЧП не отвечают международным условиям привлечения инвестиций от коммерческого сектора. Ощущается нехватка деятельности по организации работы с инвесторами. По причине отсутствия современных традиций партнерства между государством и бизнесом появляются трудности, связанные с всевозможными финансовыми рисками;

−затяжной характер принятия решений на уровне государственных органов власти;

− отсутствие сформированного рынка проектов ГЧП. Так как в рамках законодательства ответственность за организацию тендера лежит на органах государственной власти, то предложение проектов имеют количественные и качественные ограничения. Вследствие чего появляются трудности при финансировании деятельности регионов и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП;

− отсутствие культуры стратегического планирования социально-экономического развития. При такой проблеме гарантирование и страхование проектов ГЧП от разного рода рисков является крайне необходимым. Если создать подобные рычаги привлечение иностранных и российских инвестиций станет более реальным;

− удорожание проектов государственно-частного партнерства. После завершения проекта его стоимость увеличивается и разница в стоимости ложится на конечного пользователя объекта или на государство. Данный факт может стать основой для коррупционных схем;

− формальные ограничения сумм финансирования проектов. В деятельности Внешэкономбанка финансирование проектов ГЧП осуществляется с общим объемом капитала не менее 2 млрд. руб, однако в большинстве населенных пунктов нет необходимости в такого рода масштабных инвестициях, но развитии инфраструктуры требуется .

Следует отметить, что основными трудностями при реализации механизма государственно-частного партнерства в России являются правовой пробел, отсутствие специальной кадровой подготовки, низкий уровень компетентности потенциальных организаторов проектов ГЧП. Доверие между бизнесом и государством отсутствует, существует недостаток эффективных моделей мониторинга и координации действий участников проектов.

Выбор соотношения государственного/частного капитала не имеет определенного правила и зависит от конкретной страны и проекта. Однако, исходя из цели ГЧП, а именно привлечения ресурсов частного сектора и сокращении нагрузки на государственный бюджет, можно сказать, что значительный объем средств должен привлекаться частным партнером, а государство должно выступать в качестве гаранта финансовой устойчивости частной стороны. Такие государственные гарантии реализуются посредством выбора платежного механизма, а также дополнительных гарантий со стороны государства, которые были подробно описаны в данной главе.

Усовершенствования финансового механизма в большей степени должно исходить от государства, как от стороны, которая заинтересована в достижении конечного результата реализации проекта. Помимо этого государство является ответственным за предоставление не только высококачественных, но и доступных населению услуг. Предпринимательство, в свою очередь, заинтересовано в поддержке требуемого уровня рентабельности проекта, чистого приведенного дохода, в поддержании рисков в рамках допустимого уровня и т.д. Именно по этой причине государству следует производить анализ в сфере осуществления проектов ГЧП и подбирать соответствующие финансовые инструменты с целью воздействия на ситуацию. К такого рода инструментам можно отнести отложенный механизм оплаты, синдицированное кредитование, финансовое лидерство, мезонинное финансирование. Помимо этого государству необходимо обеспечивать условия для совершенствования финансового механизма государственно-частного партнерства.

Также необходима разработка механизма, предусматривающего субсидирование по кредиту за счет бюджетных средств, который сделал бы длительность срока реализации проекта непринципиальным фактором.

Для решения проблемы с удорожанием проектов ГЧП оптимальным решением может стать механизм, который позволит для участия в тендере объединить несколько муниципальных заказов в единый лот. В результате чего представляется возможным привлечь единого инвестора, финансировавшего проект сразу в нескольких населенных пунктах на территории региона.

В Российской Федерации доля государственного финансирования проектов ГЧП (в том числе и через кредиты из банков с государственным участием, а также учреждение проектных компаний компаниями с государственным участием) очень высока, в то время как в развитых странах эта доля в сравнении с долей финансовых ресурсов частного партнера намного меньше. Так как в РФ механизм ГЧП относительно новый, а федеральный закон о ГЧП вступил в действие не так давно можно сказать, что задача органов государственной власти заключается в постоянном развитии данного механизма, используя успешный опыт зарубежных стран.

Список литературы:

Аржаник Е.П. Финансовое моделирование в управлении проектами государственно-частного партнерства//Вестник Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Экономика. - № 5 (72), 2014. С. 97-99.
Варнавский В. Г. [Электронный ресурс] Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://magazines.russ.ru/oz/2004 /6/2004_6_19.html (Дата обращения 26.12.2016).
Симерли Р., Ли М. Экологическая динамика, структура капитала и эффективность: теоретическая интеграция и эмпирический тест // Стратегический менеджмент. Т. 21. 2010. C. 31–49.

В минэкономразвития считают, что инвестиции в страну потекут рекой, если и государство, и бизнес очень сильно постараются. О том, как именно нужно постараться, на какие сферы сделать упор и почему не стоит рассчитывать только на крупный бизнес, "РБГ" рассказала начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП минэкономразвития Мария Ярмальчук.

Мария Васильевна, как вы относитесь к инициативе регионов, которые, не дожидаясь федерального закона, давно приняли свои, местные. И почему в минэкономразвития привычную аббревиатуру ГЧП называют все-таки ЧГП?

Распространение практики применения и использование понятия частно-государственного партнерства в минэкономики началось достаточно давно, в 2003-2004 годах. И ставя на первое место именно частного партнера, мы подчеркиваем важность обеспечения интересов частного бизнеса, его гарантий - это приоритет. Как дословно переводится аббревиатура, мы в курсе. Регионы начали развивать ГЧП с принятия собственных законов не от безысходности, потому что не смогли дождаться федерального закона. Напротив, принятие региональных законов здесь было абсолютно логично и правильно, ведь изначально основная масса проектов ГЧП относится к полномочиям субъектов РФ: школы, детсады, региональная дорожная сеть. Мы понимали, что неправильно с учетом сильных отличий в потребностях и территориальных особенностей регионов централизованно устанавливать жесткие правила. Но правоприменение и реализация проектов в регионах показали, что без Федерации в ряде случаев справиться нельзя. Определенные моменты партнерства должны быть урегулированы законодательно на федеральном уровне. Мы разработали концепцию законопроекта и сам законопроект, общаясь с экспертным сообществом, в рабочем режиме и на различных площадках. Сейчас идет работа совместно с заинтересованными федеральными ведомствами. Закон затрагивает многие сферы. Мы не навязываем свое мнение как единственно правильное, все предложения по возможности будут учитываться.

- Нужно ли ГЧП нашей стране, насколько оно перспективно?

У нас привыкли работать традиционно, по модели государственного финансирования. В силу бюджетных ограничений и того, что мы развиваемся и перенимаем передовой мировой опыт, проекты государственно-частного партнерства пошли. Мы видим, что действительно есть потребность в такого рода сотрудничестве. Однако о полноценной конкуренции между частными операторами речь пока не идет. Сегодня 2 участника конкурса норма, 3 - уже сильная конкуренция. Основная проблема ГЧП в России сейчас в том, что подготовка проекта ГЧП кардинально отличается от госзаказа - ГЧП намного сложнее. Нужно понимать, что чиновникам в регионах непросто начинать такие проекты. Мы понимаем, что в ряде субъектов очень слабое представление о том, как выстраивать систему управления ГЧП, встраивать ее в стратегическую систему планирования региона, как проводить конкурсы, как их структурировать, а потом еще и реализовывать проекты.

- Вы собираетесь поправить эту ситуацию с помощью закона?

Нет, у закона все-таки другие задачи. При помощи закона мы собираемся снять правовые ограничения и, как следствие, сделать более легитимными те региональные законы, которые уже есть. Сейчас некоторые положения отдельных законов идут вразрез с федеральными нормами. Кроме законодательства должно быть и методологическое сопровождение регионов. Невозможно все урегулировать на федеральном уровне одним законом, тем более практические вопросы, касающиеся организационных моментов реализации проекта ГЧП. Мы хотим пойти по пути многих стран, который показал свою состоятельность на практике. Это путь диспозитивных, гибких норм законодательства и параллельного методологического сопровождения регионов. Необходимы документы рекомендательного характера, которые поэтапно рассказывают, как минимизировать риски, как структурировать проект, как его оценить. Если каждый регион будет изобретать эту схему своими силами, то кто-то наймет консультантов, кто-то придумает сам, но правильнее эту комплексную работу провести нам в минэкономики и направить наши рекомендации в регионы. Не в виде закона, а в виде своего рода подсказки.

- Когда планируете завершить разработку методологии?

К концу года. Она будет в виде рекомендаций по распространению механизмов ГЧП в регионах и муниципалитетах. Начиная с того, как писать и что включать в планы развития ГЧП в регионах (мы предлагаем модельный план, где основные вехи и мероприятия отражены), каким образом устраивать межведомственное согласование, как минимизировать риски, какие этапы проведения конкурса могут быть. Мы также хотим прописать специфику по формам ГЧП для разных отраслей: для социальной сферы, для транспорта. Это настольная книга, которая снимет ряд вопросов и сократит расходы на встраивание этой системы в регионе и на предпроектной стадии.

- Сейчас регионы этим занимаются сами или они консультируются на Западе?

Есть регионы, которые занимаются и достаточно успешно этим сами. Некоторые привлекают Европейский банк реконструкции и развития,

Внешэкономбанк, есть Центр развития ГЧП, другие. Но одно дело укомплектование непосредственно каждого проекта, а другое - системное налаживание самого процесса в регионе. У нас уже есть результаты региональных опросов. Мы делали анализ по законодательству, по проектам, по специфическим проблемам регионов. Очень многие субъекты РФ говорят, что им такие рекомендации нужны.

- Кто будет заниматься инициацией проектов, их реализацией, контролем?

Инициировать проект могут и должны обе стороны: как государство, так и частники, при этом государство должно определять четкие приоритеты и желательно формировать пайп лайн (портфель) проектов. Для этого как минимум нужны немалые компетенции. Поэтому третий блок вопросов - это, конечно, повышение квалификации. Я совершенно уверена, что проблемы есть не только у чиновников, но и у бизнеса. Это в Москве и в Санкт-Петербурге, где сконцентрировано огромное количество консалтинговых компаний, проектов, знаний, намного проще. Есть регионы, которые только пытаются делать первые шаги, там аналогичная проблема и с бизнес-структурами. Привычнее строить и предоставлять услуги через госзаказ и госзадание. А вот как быть с ГЧП - большой вопрос. Те же проблемы и у чиновников. Отчасти это объясняется тем, что в России программы высшего профобразования в области государственного управления не включают изучение, например, таких критически необходимых для осуществления ГЧП предметов, как управление проектами, вопросы проектного и структурного финансирования.

- Что же делать?

Мы сейчас подошли к тому, что вопросом повышения квалификации госслужащих нужно заниматься комплексно и в различных сферах ГЧП. Мы здесь не новаторы. Например, в процессе реализации плана привлечения инвестиций в ЖКХ осознали, что дополнительное финансирование не дает нужного эффекта без повышения квалификации лиц, вовлеченных в этот процесс на местах. Теперь к этому плану утвержден план повышения квалификации работников жилищно-коммунального комплекса субъектов и муниципалитетов. Разработаны образовательные программы, которые будут реализованы на базе вузов. На данном этапе развития ГЧП ключевой вопрос даже не деньги (есть ВЭБ, пенсионные фонды, международные финансовые институты, которым интересна российская инфраструктура как объект инвестиций), а компетенции, необходимые, чтобы избежать финансовых потерь. Во многих случаях ситуация описывается фразой "видит око, да зуб неймет". Нет нужных навыков у потенциальных частных партнеров, у чиновников, у вузов в том числе. Только 3-4 вуза в России сейчас на нужном уровне преподают ГЧП. Как минимум надо заниматься разработкой специальных образовательных программ. Мы готовы приступить к этой работе.

- А вам не кажется, что можно было бы эту проблему решать на площадке АСИ?

Мы с АСИ очень активно взаимодействуем в первую очередь в социальной сфере. В частности обсуждали разработку стандартов ГЧП для социальной сферы.

- Это очень узко.

Пока так. Нельзя сразу объять необъятное, в каждой отрасли своя специфика и, как следствие, колоссальный объем работы. В той же социальной сфере, в образовании и здравоохранении разница огромна. С тарифами тоже. Тариф на воду - это одна история, тариф на энергетику - другая. С дорогами в плане инвестиционных моделей как-то попроще. Мы же понимаем, что по строительству дорог на условиях ГЧП уже идут процессы, зачастую применима концессия. А социальная сфера требует более гибкого подхода. Главное, чтобы после того как проблема осознана, своевременно принимались конкретные решения.

- Каковы результаты проведенного минэкономразвития опроса по ГЧП?

Мы стараемся регулярно мониторить ситуацию в регионах, собираем информацию о реализуемых проектах, о текущем состоянии законодательной базы. На основании этих данных в том числе мы формировали законопроект. Последний опрос мы проводили по проблематике проектов ГЧП в социальной сфере. Нельзя сказать, что проблемы отсутствуют, но и проекты тем не менее есть: всего сейчас в регионах в социальной сфере реализуются 160 проектов с использованием механизмов ГЧП, из которых 33 проекта реализуются в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Многие скептики утверждают, что мы в ГЧП находимся на уровне дорог, а это самое примитивное партнерство, которое характерно для государств Африки. Вы с этим согласны?

Так сложилось исторически, что развитие ГЧП во многих странах начинается именно с транспорта: в дореволюционной России, на современном этапе - в Германии и ряде других стран. Однако транспортная инфраструктура очень неоднородна. Одно дело построить дорогу на определенном участке, другое дело аэропорт международного класса Пулково... Вообще, мне кажется, это вредный подход - поверхностно пытаться сравнивать совершенно разные страны. Принимая решение о необходимости ГЧП, нужно всегда исходить из того, насколько критично в конкретном случае решать проблему именно за счет привлечения частного партнера. Поймите, ГЧП - это не самоцель. Например, если в школах учат, в больницах - лечат, но немалая часть дорог в стране не соответствует государственным стандартам, а часть - вообще грунтовые, нет смысла привлекать инвесторов именно в строительство новых средних школ только потому, что это вроде бы прогрессивно и в Великобритании именно так делают.

- Как распределены проекты в РФ по отраслям?

У нас около 160 проектов, включая 33 концессии в социальной сфере. Это для такой страны, как наша, конечно, капля в море. Но ограничения весьма серьезные, про них я уже сказала. И опять-таки вопрос, насколько критично развитие той или иной отрасли именно за счет частных инвестиций. Еще раз подчеркну, развитие ГЧП - всего лишь инструмент социально-экономической политики и не предполагает, что государство начнет снимать с себя социальные обязательства и перестанет оказывать госуслуги. Напротив, задача ГЧП - обеспечить рациональное расходование бюджетных средств на оказание публичных услуг, так чтобы потребитель получил более качественную услугу.

- Как относится отечественный бизнес к ГЧП? Рассчитывает на богатого иностранного инвестора?

Расчет и на нашего инвестора, и иностранного. К рынку России сегодня повышенный интерес со стороны иностранных игроков. Но они пока наблюдают, рискуя заходить только в проекты с федеральным участием. Российский бизнес к ГЧП относится по-разному. ГЧП не дает огромной маржинальной прибыли. В таких проектах она меньше, а все финансовые потоки очень прозрачные. Наверное, не всем строителям и застройщикам хочется брать и срезать свою сверхприбыль и думать о том, как они будут на протяжении 15-20 лет качественно выполнять свои обязательства. А если дорога все-таки пошла ямами, за свой счет ремонтировать. Конечно, проще построить и уйти, а потом каждый год брать подряды на ремонт этой же дороги. Мы же сейчас идем и по пути привлечения инвестиций и распределения рисков между государством и инвестором. ГЧП предполагает большую ответственность бизнеса. Процесс переориентации бизнеса медленный. Нет пока крупных отечественных операторов. Финансирующие организации сегодня - это 3- 4 крупных банка, которые знают, как работать с такими проектами. Как только будет расти количество проектов, в процесс втянутся и более мелкие банки. Кстати, сегодня многие корпорации заказывают себе корпоративные курсы по ГЧП, для того чтобы не упустить момент, когда рынок ГЧП пойдет в рост, чтобы потом не догонять уходящий поезд.

- Наше государство рассчитывает в ГЧП на крупный бизнес? Или возможно привлечь и средний?

Возможно, и нужно привлекать средний бизнес. Мы привыкли говорить о наших мега-проектах. Проблемы в инфраструктуре регионов и муниципалитетов самые серьезные. Это и региональные дороги, школы, сады, ЖКХ. Если мы говорим о единичных объектах, как школа или детсад, ну почему этим должен заниматься только крупный бизнес?