Экономический механизм окружающей среды. Экономический механизм охраны окружающей среды
Сейчас в России создан и функционируетэкономический механизм охраны окружающей природной среды, ориентированный на рыночную экономику, а точнее, соответствующий критериям переходного периода к ней. Его главная особенность - ориентация не на плановое централизованное финансирование из государственного бюджета, а в основном на экономические методы регулирования.
Новая структура экономического механизма сочетает как ранее действовавшие нормы (природоресурсные кадастры, материально-техническое обеспечение и др.), так и новые экономические стимулы (экологические фонды, плата за пользование природными ресурсами, экологическое страхование и др.). В качестве обязательных элементов предусматривается включение экологических требований в процедуру оценки принимаемых хозяйственных решений. Основу экономического механизма охраны окружающей среды в России сейчас составляют экологические платежи и в меньшей степени - экономические санкции за экологические правонарушения.
Созданию экономического механизма охраны окружающей среды значительное внимание уделено в Законе "Об охране окружающей среды" 2011г. Основными методами этого механизма в соответствии со ст.14 являются:
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды (ст.15 Закона "Об охране окружающей среды" 2011 г). 4
Закон "Об охране окружающей среды" не только не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий, но и не указывает на источники финансирования экологических программ и мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ и что порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Как и во многих зарубежных государствах, в России внедрен принцип "загрязнитель платит". Закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв;
размещение отходов производства и потребления;
загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Платность является одним из основных принципов природопользования. В соответствии с законодательством об окружающей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами является источником пополнения государственного и местного бюджетов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности.
Законом "Об охране окружающей природной среды" (ст. 20) устанавливаются два вида платежей - за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. В законодательстве каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами. 5
Общей серьезной проблемой платежей за использование природных ресурсов как стимула обеспечения рационального природопользования является их низкий уровень. Кроме того, Законом "Об охране окружающей природной среды" предусматривается плата за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов как средство экономического стимулирования рачительного отношения к богатствам природы, но в природоресурсном законодательстве эта мера в основном не получила развития.
Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия на нее рассматривается в праве окружающей среды России и зарубежных государств как один из основных экономических стимулов к тому, чтобы предприятия-природопользователи, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, сами принимали меры по уменьшению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи, незаинтересованные в регулярных высоких платежах за чрезмерное загрязнение, могут усовершенствовать технологию производства, построить эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений. Наконец, значительный эффект по снижению уровней загрязнения природной среды может достигаться предприятиями за счет повышения требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.
Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" предусматривает два вида платежей. Это - плата за:
выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;
выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.
Хотя Закон предусматривает необходимость взимания платы за загрязнение окружающей среды и за другие виды воздействия на природу, на практике платежи взимаются лишь за загрязнение вод и атмосферного воздуха и за размещение отходов. Не взимается плата за физические воздействия на атмосферу, за загрязнение почв, за другие виды отрицательных воздействий на окружающую среду.
Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.
Таким образом, к элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего:
планирование природопользования и охраны окружающей среды;
финансирование охраны окружающей среды;
платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;
внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования;
экологическое страхование;
налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.
Новеллой российского экологического законодательства, касающегося экономического механизма (экономических инструментов) регулирования природопользования и охраны окружающей среды, являются экологическое страхование и экологический аудит.
Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, Закон 2011 г. декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в РФ.
Экологическое страхование - новая правовая мера охраны окружающей среды. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" выделяет два вида экологического страхования - добровольное и обязательное государственное страхование предприятий, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф. В соответствии с этим Законом порядок экологического страхования и использования его фондов устанавливается Правительством России. Хотя после принятия Закона прошло немало лет, правительственное постановление пока не принято. В целом институт экологического страхования пока не получил развития в России.
Перспективным для России направлением экологического страхования является обязательное страхование гражданско-правовой ответственности высокорисковых экологически опасных объектов. К таким объектам должны относиться предприятия и иные объекты, на которых производятся или хранятся химические вещества определенных классов опасности и определенного количества.
Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством.
Практическое значение экологического страхования и экологического аудита в России в настоящее время не высоко. Ни кредитно-финансовые учреждения, ни органы государственной власти при финансировании, кредитовании и осуществлении иных форм поддержки предпринимательства не требуют предоставления заключений экологического аудита и наличия обязательного экологического страхования.
В конечном счете задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.
Низкая эффективность экономических механизмов, инструментов и стимулов, на которые переносится центр тяжести в деле охраны окружающей природной среды и рационального природопользования при переходе России к рыночной экономике, лишний раз доказывает уже проверенный другими странами вывод о необходимости соблюдения баланса между такими механизмами и государственным управлением (администрированием).
Структура экономического механизма охраны окружающей природной среды (по В.В. Петрову)
Согласно этой главе, можно сделать вывод, о том, что несмотря на обилие законов и развитой системы природоохраны, общая картина по защите природой остается удручающей на практике природопользователи не всегда буздумно уничтожают экологический баланс, не задумываясь о последствиях. По моему мнению, государству следует не только улучшать нормативно-правовую базу, но и повышать правосознание природопользователей, а также создать более жесткую систему мер, по обеспечению экологической безопасности.
3. Особенности природоохранной деятельности в России.
В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопользования недостатки административной системы руководства проявлялись более явно и отчетливо, чем в других странах. Экономические методы управления на этом этапе отсутствовали практически полностью. На это, в частности, указывает бесконтрольный порядок финансирования большинства отраслей и предприятий, занятых воспроизводством природных ресурсов, отсутствие достоверной денежной оценки результатов деятельности этих отраслей, бесплатность большинства видов природопользования и т.д. К наиболее существенным недостаткам относилось практически полное игнорирование экономических и тем более рыночных стимулов, либо их формальное применение, не затрагивающее в должной мере экономические интересы предприятий-природопользователей; централизованное директивное установление заниженных цен на природное сырье и продукты его переработки, что приводило к расточительному использованию ресурсов предприятиями; ограничение самостоятельности и отсутствие необходимой экономической ответственности у предприятий за загрязнение природной среды и экономное использование природных ресурсов; ведомственная система руководства народным хозяйством обусловливала преобладание отраслевого подхода к регулированию природопользования, что противоречило территориальной организации экологических систем и комплексному характеру многих природных объектов; государственная монополия на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования, приводящее к расточительному использованию природных ресурсов.
Недостатки командно - административной системы руководства природопользования ещё более усугублялись из - за отсутствия отработанной законодательной базы природопользования. Вследствие этого природопользование было расточительным и неэффективным. В большинстве регионов страны заметно ухудшилась экологическая обстановка, особенно в промышленных центрах.
Значительный переход к экономическим методам регулирования экологических проблем был сделан в нашей стране во второй половине восьмидесятых годов, когда вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (от 7.01.1988 г.). С этого момента начался новый этап формирования хозяйственного механизма природопользования. Он продолжался до начала девяностых годов, и основной его чертой был переход от административно - командных к экономическим методам природопользования. Была проведена определенная подготовительная работа по переводу управления природопользованием на экономическую основу. В СССР были созданы новые органы управления во главе с союзно-республиканским Государственным Комитетом по охране природы, имевшем разветвленную сеть региональных подразделений. Расширилась практика платного природопользования. В ряде регионов страны впервые стали формироваться специальные фонды охраны природы для целевого финансирования средств на проведение экологических мероприятий.
Согласно Постановлению с 1991 года в хозяйственную практику вводится плата за природные ресурсы с включением в себестоимость продукции затрат, связанных с использованием природного сырья, плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, осуществляемая за счет прибыли предприятий. Текущие расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией фондов природоохранного назначения (очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и т.п.), также включены в себестоимость продукции предприятий. За превышение предельно допустимых выбросов (ПДВ) и предельно допустимых сбросов (ПДС) предусматривалась плата в кратном размере по отношению к нормативному уровню.
Первый опыт введения платежей был опробован в экспериментальном порядке в нескольких регионах страны, в том числе в Приморском крае. Решением № 210 Приморского краевого Совета народных депутатов “О проведении экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в Приморском крае” (от 15.06.90 г.) были определены нормативы платы за утвержденные лимиты выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные объекты. Однако сумма платежей за превышение лимитов выбросов не превышала 7% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Интересен в данном документе механизм компенсации платежей. В нем указано, что “плата предприятий за указанные (утвержденные лимиты) выбросы производится за счет уменьшения отчислений в государственный бюджет при условии обязательного уменьшения на ту же сумму бюджетных ассигнований, выделяемых краевому Совету народных депутатов на осуществление природоохранных мероприятий, предусмотренных планом. При этом указанные суммы бюджетных ассигнований должны направляться на возмещение изымаемых платежей в бюджет”. Таким образом, весь эксперимент сводился к частичному возмещению ущерба, наносимого окружающей среде сверхлимитными выбросами загрязняющих веществ.
В качестве недостатка следует отметить и то, что эксперимент не предусматривал устранения противоречий между экономическими интересами предприятий и задачами охраны среды.
Аналогичные недоработки свойственны и Постановлению Совета Министров РСФСР “Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения” (от 9.01.91 г.). Достоинством этого документа являлось дифференцированное установление нормативов плат за выбросы каждого загрязняющего вещества, хотя при этом не было предусмотрено возмещение ущерба от возможного многократного усиления отрицательных воздействий в результате самопроизвольных соединений химических веществ в природной среде.
Таким образом, на этом этапе ещё не была в достаточной степени разработана система экономических регуляторов, и поэтому отход от административно - командных мер губительно сказался на экологической ситуации. Кроме того обострились конфликты между центральными, республиканскими и местными органами управления. В 1990 году был сорван ввод в действие природоохранных объектов, включенных в государственный заказ. Из 296 таких сооружений и установок были введены лишь 78. Выход из состава Союза ряда республик незамедлительно привел к разрыву налаженных экономических связей, что в свою очередь пагубно отразилось на экологической обстановке.
В настоящее время граждане стран бывшего социалистического лагеря располагают гораздо большими демократическими правами и свободами, чем они имели в период тоталитарного режима. Однако эффективной системы реализации этих прав создать, пока не удалось. Главные причины этого - несовершенство законодательств, недостаток разработанных процедур по участию общественности в процессе принятия решений и отсутствие демократических традиций в обществе. Так, в Российском законодательстве до сих пор не решен вопрос о сроках предоставления информации, доступе к первичной и аналитической информации, платности или бесплатности предоставления экологических данных. Нет процедуры сотрудничества между общественностью и государственными органами, владеющими экологической информацией и принимающими экологически значимые решения. Хотя граждане России имеют право предъявлять государственным органам свои замечания и предложения к проектам, однако должностные лица не обязаны их учитывать и обосновывать свой отказ.
Еще одна проблема, стоящая перед странами с переходной экономикой - финансирование мероприятий, связанных с охраной окружающей среды. В 70-80 годы существовало бюджетное финансирование охраны природы, которое давало хоть небольшие, но стабильные средства на эти цели. В настоящее время традиционные бюджетные источники резко сократились. В связи с этим обострилась проблема поиска новых финансовых ресурсов. В странах с развитой рыночной экономикой финансирование аналогичных расходов основывается на принципе «загрязнитель платит». Государственные расходы, связанные с оказанием коллективных экологических услуг (например, снабжение чистой водой), финансируются за счет сборов и налогов с пользователей.
В период перехода к рыночной экономике существует много факторов, ограничивающих осуществление этого принципа и затрудняющих создание эффективной системы финансирования природоохранной деятельности. Государству приходится сталкиваться с проблемой сокращения бюджетов и отсутствием внутренних долгосрочных и недорогих кредитов. Заниженные цены на энергетические и природные ресурсы также представляют собой серьезное препятствие для долгосрочных капиталовложений в природоохранную деятельность. Неопределенность национальной природоохранной политики нередко подрывает жизнеспособность будущих капиталовложений и расходов. Местные власти редко могут влиять в распределение выделяемых центральным правительством фондов, но при этом не могут ожидать от потребителей оплаты в полной мере услуг таких муниципальных служб, как водоснабжение. На уровне предприятия многие объекты, вызывающие значительное загрязнение, не в состоянии финансировать капиталовложения в природоохранную деятельность.
С учетом ограниченных ресурсов государственных бюджетов были созданы фонды охраны природы, экологические фонды и другие механизмы, которые аккумулируют налоги и штрафы за загрязнение. Однако низкие налоги за загрязнение, а также нестрогое соблюдение установленных норм и высокий уровень инфляции уменьшает объем поступлений.
В природе и её экологических системах не существует административно-государственных границ, в связи с этим, стратегия устойчивого развития должна реализовываться в общепланетарном масштабе, а не только на уровне государств и регионов. Вследствие этого одной из задач мирового сообщества может стать предоставление финансовой поддержки тем странам и регионам, в которых сложилась наиболее тревожная экологическая ситуация, а также тем, чей природно-ресурсный потенциал имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивости экосистемы всей планеты.
Несмотря на наличие ряда объективных и субъективных препятствий при решении насущных проблем природопользования, в странах с развивающейся экономикой намечаются определенные позитивные сдвиги.
В начале 90 - х годов в нашей стране был принят закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”. С его принятием начался новый период в формировании механизма природопользования, который характеризуется как этап преимущественного применения экономических, включая рыночные, методов. Принятие закона способствовало формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории страны. Хозяйственная, управленческая и иная деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, обязывалась руководствоваться следующими основными принципами:
Приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
Научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
Рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
Соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
- гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями в решении природоохранительных задач;
- международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Закон определил объекты охраны окружающей природной среды, к которым отнесены естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, её недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Были разграничены вопросы, входящие в компетенцию различных структур государственной власти, органов местного самоуправления. В законодательном порядке зафиксировано право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Раздел III Закона определил экономические механизмы охраны окружающей природной среды и сформулировал перечень задач, на решение которых направлено действие указанных механизмов:
- планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
Установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;
Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;
Предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
- возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
На государственные природоохранительные органы РФ были возложены обязанности по количественному и качественному учету природных ресурсов и вторичного сырья, определению их социально-экономических оценок, ведению государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов.
Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользования осуществляется в составе программ, прогнозов социально - экономического развития на основе государственной экологической программы с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Кроме того, в законодательном порядке предусматривается международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предполагающее обеспечение свободного и беспрепятственного обмена научно - технической и экологической информацией, оказания помощи в чрезвычайных экологических ситуациях, установления контроля за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на глобальном уровне.
Для России в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности. Очень важным в этих условиях является учет мирового опыта в решении экологических проблем, международное сотрудничество в деле ослабления глобальной экологической угрозы.
Заключение
Наряду с улучшением экологического воспитания и образования важнейшей задачей государства является создание таких условий функционирования предприятий, чтобы они были вынуждены заниматься природоохранной деятельностью или материально заинтересованы в ее проведении.
Первый вариант связан с административным механизмом управления, который основывается на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по охране окружающей природной среды и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятием и его руководством. Этот путь был характерен для нашей страны до конца 80-х годов. Однако он дорогостоящ и малоэффективен, так как требует большого количества проверяющих и постоянного контроля.
Гораздо эффективнее путь экономического стимулирования, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранительное законодательство, чем нарушать его.
Отметим только, что как "чистое" администрирование, не связанное с материальной заинтересованностью, не может заставить предприятия постоянно и эффективно заниматься природоохранной, так и одни только экономические методы, не подкрепленные прямым принуждением в наиболее важных экологических вопросах, тоже не всегда обеспечивают нужный качественный уровень и сроки проведения природоохранной деятельности, тем более что некоторые административные и экономические методы переплетаются друг с другом. Например, штраф - это и административная, и экономическая мера, а установление лимитов использования и загрязнения природных ресурсов опирается на такую административную меру, как нормирование.
Поэтому наилучшие результаты получаются при разумном сочетании экономической заинтересованности с достаточно жестким контролем и внеэкономическим (административным вплоть до уголовного) принуждением.
38. Экономический механизм в экологической сфере.
Экономический механизм - это совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Элементы экономического механизма:
1. планирование и финансирование природоохранных мероприятий
2. установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов.
3. Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов.
4. Предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также физическим лицам налоговых, кредитных и иных льгот в случае внедрения ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий.
5. Осуществление иных эффективных мер по охране окружающей среды
6. Ведение кадастра того или иного природного ресурса
7. Заключение договоров в сфере природопользования
8. Экологическое страхование
9. Экологический аудит
Целью экономического механизма является стимулирование природопользования, которая заключается в создании условий экономической заинтересованности юридических и физических лиц в выполнении адресованных им требований экологического законодательства.
В экологической сфере экономические меры и административные не являются альтернативой одного другому, а гармонично дополняют друг друга.
39. Платность использования природных ресурсов (виды платежей).
Статья 20. Платность использования природных ресурсов.
1. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия.
2. Плата за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) взимается:
* за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;
* за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
* на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
3. Порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется Правительством Российской Федерации.
4. Внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Таким образом, взимание платы за ресурсы предполагает три основания: пользование в пределах лимита; сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Данная часть проводимого исследования касается проблем разработки и внедрения механизма платы за первое из перечисленных оснований - за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов.
Плата за право пользования природными ресурсами является формой реализации экономических отношений между собственником природных ресурсов (объектов) и природопользователем и взимается в виде налогов, арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством и решениями органов власти краев, областей, автономных образований. Состав и порядок применения весьма разветвленной системы платежей за пользование природными ресурсами (ресурсных платежей) уточняются по мере обобщения накапливаемого опыта. В настоящее время действуют следующие виды платежей (налогов) за пользование отдельными видами природных ресурсов:
* земля (налог, средняя плата);
* лесные ресурсы (лесные подати, арендная плата);
* водные ресурсы (водный налог);
* животный мир (плата за пользование объектами животного мира);
* недра (платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбор за участие в конкурсе и выдачу лицензий, акцизный сбор, платежи за пользование акваторией и участками морского дна).
Приведенный выше перечень видов платежей (налогов) за пользование природными ресурсами свидетельствует об отсутствии отработанных механизмов взимания платы за пользование природными рекреационными ресурсами, и вообще - единой методологии по установлению ресурсных платежей.
Экономические механизмы охраны окружающей среды
I. Кадастры природных ресурсов
II. Финансирование и материально-техническое обеспечение
III. Платы за пользование природными ресурсами и их загрязнение
IV. Экологические фонды
V. Экономическое стимулирование
I. Кадастры природных ресурсов
– это своды экономических, организационных, экологических и технических показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, а также категории природопользователей. Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры составляются по видам природных ресурсов: земельный, лесной, водный и др.
На базе их данных определяется денежная стоимость природного ресурса, продажная цена, система мер по его оздоровлению и восстановлению.
II. Источниками финансирования могут быть: бюджетные средства, банковские кредиты, экологические фонды, собственные средства предприятий (в основном, прибыль) и другие источники. Финансирование экологических программ должно обеспечиваться материально-техническими ресурсами.
III. В платах за пользование природными ресурсами и их загрязнение предусмотрено два вида платы :
1. за пользование природными ресурсами;
2. загрязнение окружающей среды.
За загрязнение предусмотрено два вида платы :
1. за выбросы, сбросы вредных веществ и размещение отходов в пределах установленных лимитов;
2. за выбросы, сбросы и размещение отходов сверх установленных лимитов, либо без разрешения.
Внесение платы за использование и загрязнение природных ресурсов не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба.
IV. Экологические внебюджетные фонды формируются из средств от организаций, граждан, иностранных юридических лиц; из платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов; из сумм, полученных по искам, штрафам, за счёт средств от продажи конфискованных орудий охоты и незаконной продукции; из платежей всех предприятий за природопользование. Эти средства зачисляются на специальные счета и используются для финансирования природоохранных мероприятий.
Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.
V. Меры поощрения :
· освобождение от налогообложения экологических фондов и природоохранного имущества;
· установление налоговых и иных льгот предприятиям при внедрении безотходных технологий, использовании вторичных ресурсов;
· применение льготного кредитования предприятий, эффективно осуществляющих охрану окружающей среды;
· применение поощрительных цен на экологически чистую продукцию.
Меры наказания :
· введение специального добавочного налогообложения на экологически вредную продукцию и продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий;
· штрафы за экологические правонарушения [Цветкова, 1999].
3.2. Экозащитная техника и технологии
Инженерные природоохранные мероприятия делят на две группы:
I. Мероприятия, снижающие выброс загрязняющих веществ и уровень вредных воздействий:
1. Совершенствование технологических процессов и внедрение малоотходных и безотходных технологий.
2. Изменение состава и улучшение качества используемых ресурсов (удаление серы из топлива, переход с угля на газ или нефть, с бензинового топлива на водородное и др.).
3. Установка очистных сооружений с последующей утилизацией улавливаемых отходов.
Для совершенствования системы взаимоотношений человека и природы используют экономический механизм, направленный на защиту окружающей природной среды. Он предназначен для стимулирования субъектов хозяйственной деятельности и граждан к бережному отношению к природе. У субъектов права должно быть выработано самосознание, что нанесение вреда окружающей среде равносильно нанесению вреда самому себе. Экономический механизм включает инструменты поощрительного и принудительного характера, направленные на достижение целей государственной экологической политики.
Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды определены Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с последующими изменениями).
1. Первый метод - разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов.
Прогнозы социально-экономического развития базируются на системе разных видов прогнозов, включающих демографические, экологические, научно-технические, внешнеэкономические, социальные, а также отраслевые, региональные и т.д. Экологический прогноз представляет собой предсказание возможного поведения природных систем, определяемого естественными процессами и воздействием на них человечества. По масштабам прогнозируемых явлений различают глобальный (на уровне биосферы), региональный (в пределах одного материка или нескольких стран, океана, моря), национальный (в пределах государства) и локальный (касается небольших территорий или отдельных объектов) экологические прогнозы.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по стране, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по регионам. В них представлены количественные и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. В этих прогнозах должна учитываться экологическая составляющая.
О недооценке роли экологического прогнозирования и ее негативных последствиях свидетельствует пример сахельской трагедии - региональной экологической катастрофы. Экологический прогноз, предсказавший жестокие засухи в 70-х гг. XX в. в зоне южнее Сахары, называемой Сахелью, был сделан еще в 40-е гг. XX в., однако это предостережение не было учтено. В результате, несмотря на международную помощь, этот район постигли большие бедствия - пало до 80% скота, погибли почти все дети в возрасте до двух лет.
Число человеческих жертв, по некоторым данным, достигло 2 млн человек .
2. Второй метод - плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Плата устанавливается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные или подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Платежи за загрязнение являются средством воздействия на организации-загрязнители в целях реализации принципа «загрязнитель платит».
3. Третий метод - установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.
Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов - это ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения паи- лучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.
Лимиты на размещение отходов - это ограничения количества отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории. При их разработке учитывают количество, вид и классы опасности образующихся отходов и площадь (объем) объекта их размещения.
Лимиты, устанавливаемые на определенный срок для организаций-природопользователей, являются составной частью системы экологических ограничений по территориям и представляют собой объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства.
4. Четвертый метод - проведение экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов.
Различают экономическую и внеэкономическую оценки природных объектов и ресурсов. Экономическая оценка представляет собой определение общественной полезности природных объектов или ресурсов в денежном выражении, т.е. вклада в удовлетворение общественных потребностей через производство или потребление. Внеэкономическая оценка - определение экологической, социальной, эстетической, культурной или иной ценности объекта или ресурса, обычно не выражаемой в экономических показателях. Однако она может быть условно исчислена в денежном выражении как сумма, которой готово и может пожертвовать общество за сохранение этого вида ресурса.
Необходимо учитывать, что природные объекты редко бывают изолированными, поэтому экономическая оценка должна проводиться комплексно, включая комбинирование данного ресурса с другими и с оценкой природно-экономического потенциала территории.
Природные объекты нельзя создать, но пользователь несет затраты, связанные с получением прав на временное пользование или изъятие ресурса, длительность которого нередко составляет несколько десятков лег.
Экономическая оценка природных ресурсов используется для определения их стоимости, выбора оптимальных параметров использования, расчета экономической эффективности инвестиций в объекты окружающей среды, оценки ущерба, причиненного окружающей среде.
При проведении экономической оценки природных ресурсов и объектов берут за основу базовую цену, определенную на основе данных государственного (в частности, кадастрового) учета. Возможна корректировка этой цены с учетом рыночного спроса. Цена природного ресурса может быть назначена при проведении аукционов, торгов и т.д. Определенное влияние на цену ресурса, помимо экономической и социальной конъюнктуры, оказывают идеологические и психологические факторы. Например, при установлении цены редкого биологического вида, имеющего этическое и эстетическое значение, исходят из того, сколько общество согласно платить за его сохранение.
При дефиците времени и данных проводят экспертную оценку стоимости природных объектов и ресурсов группой экспертов.
- 5. Пятый метод - предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды.
- 6. Шестой метод - поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. К такой деятельности относятся производство и продажа товаров, оказание услуг, осуществляемые в целях улучшения качества и охраны окружающей среды. Например, к ней можно причислить создание объектов природоохранного назначения; производство оборудования и средств защиты окружающей среды; работы и услуги по обращению с отходами производства и потребления; работы по созданию природоохранного оборудования, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия; экологический аудит; информационные услуги в сфере экологии и охраны окружающей среды; экологическое страхование и т.п.
Существуют и иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
- См.: Степановских А. С. Общая экология. М.: Юнити-Дана, 2002.
В состав экономического механизма входят: природные кадастры, меры материально-технического и финансового обеспечения, платность за использование природных ресурсов, платежи за загрязнение окружающей среды, а также льготы по кредитованию, налогообложению и освобождение от обложения налогами.
Это постоянно действующие экономико-правовые институты. Сейчас, при продвижении к рынку, появились новые экономические стимулы. Среди них: экологическое страхование, установление повышенных норм амортизации основных природоохранительных производственных фондов, а также введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и, наоборот, снижение цен на экологически неблагоприятную продукцию. Формируется также банк экологических услуг, совершенствуются договорные отношения, где ВИД-
ное место занимает экономический механизм регулирования - договоры на комплексное природопользование, аренды, передачи в постоянное пользование объектов, охрана памятников природы и т.д.
Кадастрами природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, состав и категории природопользователей. Данные кадастров лежат в основе рационального использования природных ресурсов, охраны природной среды, на их базе определяется денежная оценка ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды.
Единого кадастра природных ресурсов не существует. Они представлены по их видам и в целом образуют единую экономико-правовую систему.
Земельный кадастр (ведет Роскомзем РФ).
Кадастр месторождений полезных ископаемых (ведет Роскомгео- логия).
Лесной кадастр (ведет Федеральная служба лесного хозяйства РФ).
Водный кадастр (ведет Роскомгидромет, Роскомвод, Роскомнедр).
Учет животных охотничьего фонда ведет Управление охоты и охотничьего хозяйства при Минсельхозе РФ.
Реестр рыбных запасов по внутрихозяйственным водоемам составляет Комитет по рыболовству. Своеобразным кадастром редких животных и растений служит Красная книга Федерации, Красные книги субъектов Федерации.
Платность природных ресурсов. Платность повышает заинтересованность в эффективном использовании ресурсов, в их сохранении и воспроизводстве, а также обеспечивает получение дополнительных средств на природоохранительную работу. Закон предусматривает два вида платы за ресурсы природы: а) за право пользования ресурсами; б) за загрязнение окружающей природной среды.
Плата за использование природных ресурсов включает: плату за право пользования ресурсами; за сверхлимитное и нерациональное их использование; плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Так, плата за землю выступает в трех формах: земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. За использование недр установлено три формы платы: за право на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу, а также за использование недр для иных целей не связанных с добычей полезного сырья. За пользование водными объектами взимается плата: за право пользования и на восстановление и охрану вод.
За пользование лесными ресурсами установлены: лесная подать (лесной налог), арендная плата и отчисления в фонды воспроизводства, охраны и защиты леса. Соответствующие платежи установлены также за пользование растительными ресурсами, животным миром.
Плата за загрязнение окружающей природной среды взимается за: выбросы, сбросы вредных веществ в пределах лимитов; выбросы, сбросы вредных веществ сверх лимитов, либо без разрешения; размещение отходов. Базовые нормативы выплат определяются по каждому виду загрязняющих веществ и иного вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные колебания) с учетом степени их вредности. Разработчик - Минприроды с участием заинтересованных ведомств.
Конкретные размеры платежей для предприятий-загрязнителей определяются органами местной администрации с участием природоохранительных органов. Платежи зачисляются в местный бюджет для расходования на нужды охраны и воспроизводства природных ресурсов.
Экологические фонды. В соответствии с законом в России формируется система внебюджетных экологических фондов: федеральный фонд, фонды субъектов федерации, местные фонды. Средства в фонды поступают от предприятий, учреждений, организаций и граждан, а также из плат за загрязнение среды; из сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения; за счет средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и др.
Средства фондов зачисляются на специальные счета банков и распределяются в следующем порядке: 60 процентов - на реализацию природоохранительных мероприятий местного значения (город, район); 30 процентов - на мероприятия республиканского, краевого, областного значения; 10 процентов - на мероприятия федерального значения.
Экологическое страхование. Цель страхования - защита имущественных интересов лиц, потерпевших ущерб в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды. Страхование является добровольным. Страхователями являются предприятия, учреждения, организации, которые заключают договор с государственной страховой компанией. В договоре указываются: страховая оценка договора, страховые платежи, порядок и условия их выплаты. Страховая оценка - это размер годового оборота предприятия, т.е. выручка от реализации продукции и оказания услуг. Страховые платежи уплачиваются по ставкам, которые устанавливаются в процентах от годового оборота. Потерпевшие ущерб граждане и юридические лица получают компенсацию за причиненный вред за счет страховой суммы, накопленной предприятием (страхователем). Если же страховщик (страховая компания) откажет предприятию в выплате страховой суммы (закон это предусматривает), то потерпевшие в таком случае обращаются в суд. Иск рассматривается в соответствии со ст. 88 Закона РФ об охране окружающей природной среды, которая конкретизирует гражданско- правовую ответственность за причиненный вред источником повышенной опасности.