Контакты
Главная / Заявления

Налоговое администрирование. Налоговое администрирование и налоговый контроль

7. Функции налогового администрирования

Нормативные функции отвечают первой задаче налогового администрирования, а именно – интерпретации и применению налогового законодательства и нормативных актов. Эти функции осуществляются в рамках деятельности, связанной с применением законов и иных правовых актов и обеспечивают исполнение оперативных функций путем разработки и внедрения необходимых методов и административных процедур, которые должны гарантировать наивысшую эффективность оперативной системы.

Оперативные функции в основном относятся к деятельности, связанной со сбором налогов. Поскольку оперативные функции способствуют установлению тесного взаимодействия между налоговыми

органами и налогоплательщиками и от них зависит добровольное выполнение налогоплательщиками их обязанностей по уплате налогов.

Основные функции включают учет и регистрацию налогоплательщиков, текущий налоговый контроль и налоговые проверки. С помощью функции учета и регистрации налогоплательщиков ведется постоянный и правильный учет (выявление) всех налогоплательщиков, которые зарегистрировались должным образом (или уклонились от регистрации).

Функция налогового контроля определяет четко, в установленном порядке и с учетом актуализации сведений все налоговые обязательства налогоплательщиков (продекларированные или начисленные налоги, денежные штрафы, пени и т.д.) и налоговые зачеты в результате совершенных налогоплательщиком платежей или полученных скидок.

Налоговая проверка объединяет все виды деятельности, направленные на проверку правильности заполнения налоговых деклараций налогоплательщиками или на определении сумм налогов, сокрытых от налогообложения, в результате проведения проверки или расследования по месту проживания налогоплательщика или третьего лица, или в налоговой инспекции.

Вспомогательные функции (правовая, управление кадрами, информирования налогоплательщиков, организационно-административная, внутреннее информационное обеспечение) составляют основу для выполнения основных функций.

Правовая функция обеспечивает правильное применение нормативных налоговых актов налоговыми органами, так и налогоплательщиками. Управление кадрами – в отношении обучения и переподготовки сотрудников налоговых органов. Функция информирования налогоплательщиков. Для обеспечения высокого уровня исполнения налогового законодательства налогоплательщиками налоговые органы должны иметь соответствующие отделы или подразделения, ответственные за распространение нормативных налоговых документов и оказание помощи налогоплательщиками в правильном исполнении их налоговых обязательств.

Организационно-административная функция. Ее осуществляют службы внутреннего бухгалтерского учета и административные службы, отвечающие за материально-техническое снабжение и эксплуатацию рабочего оборудования.

  • Налог как сложнейшая экономическая и правовая категория
    • Социально-экономическая сущность налогов в современном обществе
    • Понятия «налог» и «сбор», их разграничение
    • Функции налогов
    • Принципы налогообложения
    • Классификация налогов
    • Обязательные и факультативные элементы налога
    • Сущность и классификация налоговых льгот
  • Налоговая система и налоговая политика государства
    • Понятие и теоретические характеристики налоговой системы
    • Налоговая политика государства: сущность, цели и формы
    • Сущность и основные аспекты налоговых реформ
  • Налоговое администрирование как неотъемлемый атрибут налоговой системы
    • Понятие и сущность налогового администрирования
      • Функции налогового администрирования
    • Налоговые органы как центральное звено налоговых администраций
      • Функции налоговых органов
    • Модернизация налоговых органов - стратегическое направление совершенствования налогового администрирования
    • Взаимодействие таможенных и налоговых органов
    • Взаимодействие органов внутренних дел и налоговых органов
  • Реализация налоговыми органами основных полномочий налогового контроля
    • Формы налогового контроля
    • Постановка на учет налогоплательщиков (плательщиков сборов) и налоговых агентов
    • Организация камеральных налоговых проверок
    • Организация выездных налоговых проверок
      • Действия по осуществлению налогового контроля, проводимые в процессе выездной налоговой проверки
      • Окончание выездной проверки и реализация ее результатов
    • Взыскание недоимок по налогам и сборам
  • Реализация прав и обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов
    • Понятия «налогоплательщик», «плательщик сбора» и «налоговый агент»
    • Характеристика и обеспечение прав налогоплательщиков
      • Отсрочка или рассрочка по уплате налога
    • Обязанности налогоплательщиков и налоговых агентов
    • Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов
  • Ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах
    • Общая характеристика способов снижения налоговых обязательств
    • Ответственность за нарушения налогового законодательства
    • Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение
    • Налоговые преступления и ответственность за их совершение
  • Характеристика налогов, сборов и страховых взносов Российской Федерации
  • Федеральные налоги и сборы
    • Налог на добавленную стоимость
      • Плательщики НДС
      • Объект налогообложения НДС
      • Операции, не подлежащие обложению НДС
      • Налоговая база по НДС
      • Налоговые агенты по НДС
      • Налоговые ставки по НДС
      • Порядок исчисления НДС
    • Акцизы
    • Налог на доходы физических лиц
      • Доходы, не подлежащие налогообложению
      • Налоговые вычеты
      • Налоговые ставки
      • Порядок исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц
    • Единый социальный налог
    • Налог на прибыль организаций
    • Налог на добычу полезных ископаемых
      • Налоговая база по НДПИ
    • Водный налог
    • Сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов
    • Государственная пошлина
      • Порядок и сроки уплаты госпошлины
  • Региональные налоги
    • Транспортный налог
    • Налог на игорный бизнес
    • Налог на имущество организаций
  • Местные налоги
  • Специальные налоговые режимы
    • Упрощенная система налогообложения
    • Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности
    • Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)
      • Объектом налогообложения по ЕСХН
    • Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции
      • Cпособы раздела продукции при выполнении соглашений о разделе продукции
  • Обязательные страховые взносы
    • Концептуальные основы обязательного социального страхования
    • Страховые взносы на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование
    • Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний
  • Налоговое право зарубежных стран
    • Общая характеристика налогового права зарубежных стран
    • Налоговая политика и налоговое право зарубежных стран
    • Система источников налогового права зарубежных стран
    • Принципы налогового права зарубежных стран
    • Практика местного налогообложения за рубежом
    • Санкции за налоговые правонарушения в зарубежных государствах

Понятие и сущность налогового администрирования

В самом общем виде администрировать (от лат. administrate) - значит управлять чем-либо, заведовать бюрократически, посредством приказов, командования. Что же следует понимать под налоговым администрированием? Как это ни странно, но в большинстве случаев употребление данного термина вообще не сопряжено с раскрытием его содержания. В тех же случаях, когда такие попытки все-таки предпринимаются, чаще всего налоговое администрирование характеризуют как систему управления налоговыми отношениями, координирующую деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики.

При таком подходе предметом налогового администрирования являются налоговые отношения, а объектом будет система управления этими отношениями. Думается, что данное определение слишком расширенно рассматривает предмет и объект, при этом искусственно ограничивая субъекты налогового администрирования исключительно налоговыми органами, тем более что используемое ранее собирательное значение понятия «налоговый орган» как орган налоговой службы, налоговой полиции и таможенных органов после принятия части первой Налогового кодекса РФ уже не применяется.

По нашему мнению, налоговое администрирование - это процесс управления налоговым производством, реализуемый налоговыми и иными органами (налоговыми администрациями), обладающими определенными властными полномочиями в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов.

При таком подходе предметом налогового администрирования является налоговое производство, объектом - процесс управления этим производством, а в качестве субъектов выступают налоговые и иные органы, именуемые налоговыми администрациями. В данном подходе содержатся два, ранее не определенных, но крайне важных элемента: налоговое производство и налоговые администрации. Рассмотрим их.

Следует заметить, что в данном случае термин «производство» выбран отнюдь не случайно. Заключая в себе общий смысл «совершения, выполнения чего-либо», он, как ни какой другой термин, позволяет лучше охарактеризовать все возможные аспекты, связанные с исчислением и уплатой налогов, а также контролем за их исчислением и уплатой. Несмотря на очевидные преимущества, к сожалению, термин «производство» в сфере налогообложения находит узкоспециализированное применение. Это объясняется тем, что юридическая теория практически ограничила его использование исключительно в контексте «производства по делам о налоговых правонарушениях», о чем свидетельствуют ст. 10 главы 1, а также главы 14 и 15 НК. Однако смысл термина «налоговое производство» гораздо шире, он не ограничивается вопросами наложения взысканий при нарушении налогоплательщиками норм законодательства о налогах и сборах.

Следует согласиться с А.В. Брызгалиным, рассматривающим налоговое производство с двух позиций - как налогово-правовую и административно-правовую категорию. В первом случае (в более узком смысле) налоговое производство представляет собой установленную законодательством совокупность приемов, способов и методик, определяющих порядок исполнения юридических обязательств налогоплательщиков по исчислению и уплате налога (сбора). Таким образом, с данных позиций налоговое производство - это законодательно установленный порядок исполнения налогового обязательства, предусматривающий две основные стадии этого производства: исчисление и уплату налогов налогоплательщиком.

Нас же интересует именно ее административно-правовое содержание. С данных позиций налоговое производство как порядок исполнения налогового обязательства налогоплательщиком будет дополняться учетно-контрольными полномочиями налоговых администраций, соответствующими каждой стадии этого производства. Налоговое производство дополняется полномочиями налоговых администраций по учету налогоплательщиков, объектов налогообложения, полноты исчисления налоговой базы, правильности применения налоговых ставок, обоснованности применения налоговых льгот, своевременности и полноты уплаты налога, а также полномочиями по принуждению исполнения налогоплательщиком налогового обязательства.

С позиций административно-правового подхода можно дать следующее определение.

Налоговое производство - это совокупность законодательно установленных приемов, способов и методик, определяющих порядок добровольного исполнения налогового обязательства налогоплательщиком, и полномочий налоговых администраций по контролированию, регулированию и принуждению налогоплательщиков к исполнению этого обязательства.

Таким образом, в более широком смысле налоговое производство представляет собой совокупность параллельных налоговых производств, осуществляемых налогоплательщиками и налоговыми администрациями. Его основным целевым ориентиром следует считать тождественность (идентичность) результатов этих производств, т.е. объема исчисленных и уплаченных налогов.

При расхождении результатов налогового производства, осуществленного налогоплательщиком, с результатами, полученными налоговыми администрациями, возникает необходимость дополнительной процедуры их согласования, зачастую реализуемой через суд, в результате которой определяется правильность того или иного производства с принуждением противной стороны к принятию этих результатов.

Налоговые администрации - это государственные налоговые и иные органы, которым на законодательной основе предоставлены определенные властные (административные) полномочия в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов.

Состав налоговых администраций представлен на рисунке.

К ним относятся: финансовые органы в области налогов и сборов, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы внебюджетных фондов. Безусловно, центральным звеном налоговых администраций являются налоговые органы. Объем полномочий других администраций значительно меньше, а их права и обязанности несравнимо уже. Такая неравнозначность в системе налогового администрирования объективно обусловлена тем, что именно налоговые органы специализируются на реализации целого комплекса функций в сфере налогообложения, являющихся для них основными, в то время как возлагаемые на другие администрации отдельные функции в сфере налогообложения не являются для них определяющими (профильными).

Как видно из рисунка, в состав налоговых администраций входят органы государственных внебюджетных фондов - пенсионного и социального страхования (с 2010 г.). Данные фонды вновь приобрели властные полномочия по отношению к плательщикам обязательных страховых взносов в связи с отменой ЕСН и восстановлением прежнего порядка уплаты таких взносов, существовавшего до 2001 г. Напомним, что в период действия ЕСН, в рамках которого и производилась уплата взносов в различные фонды, контроль за исчислением и уплатой таких взносов осуществлялся налоговыми органами.

С принятием Закона № 212-ФЗ от 24 июля 2009 г. функции контроля за этими взносами перешли от налоговых органов к органам внебюджетных фондов. На органы Пенсионного фонда возложен контроль за своевременностью, полнотой и правильностью уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование, а на органы Фонда социального страхования - на обязательное социальное страхование. Этим органам в отношении обязательных страховых взносов приданы права и обязанности, аналогичные правам и обязанностям налоговых органов. Указанные органы внебюджетных фондов с 2010 г. начали осуществлять камеральные и выездные проверки с целью обеспечения контроля за своевременностью, полнотой и правильностью уплаты страховых взносов.

Такие проверки по всем признакам налоговые, но на самом деле по своему статусу не являются таковыми, поскольку эти взносы сейчас имеют обязательный неналоговый характер. Вместе с тем идентификация органов внебюджетных фондов как налоговых администраций по объему их фактических полномочий нам видится объективным процессом.

Включение в состав налоговых администраций финансовых органов определяется кругом полномочий в области налогов и сборов, установленных ст. 34 1 НК. С введением в 2004 г. этой статьи принципиально усилилась властная роль Минфина как налоговой администрации. Федеральная налоговая служба (ФНС) вошла в структуру Минфина. Теперь только Минфин может давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства по налогам и сборам.

В настоящее время именно Минфин утверждает формы расчетов и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, порядок их заполнения, а также осуществляет регулирование форм и методов налогового контроля, разрабатывает и утверждает инструкции, регламенты, методические рекомендации и иные нормативные правовые акты по вопросам применения законодательства по налогам и сборам.

В состав налоговых администраций входят также органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов. В соответствии со ст. 34 2 НК они должны давать письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актах органов муниципальных образований о местных налогах и сборах, т.е. осуществлять нормативно- правовое регулирование в сфере региональных и местных налогов.

Определенную спорность вызывает вопрос включения в состав налоговых администраций органов внутренних дел, в частности входящей в структуру МВД Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП) и ее территориальных подразделений. Суть проблемы заключается в том, что органы внутренних дел в соответствии со ст. 9 НК не являются участниками налоговых отношений. Предлагаемая характеристика налогового администрирования с позиций налогового производства выводит критерий участия в налоговых отношениях из числа определяющих.

Органы внутренних дел (ОВД) являются субъектом налогового контроля, а следовательно, и субъектом налогового производства. Соответствующие полномочия предоставлены им ст. 36 НК, где сказано, что ОВД по запросу налоговых органов участвуют в проводимых ими выездных налоговых проверках. При выявлении обстоятельств, относящихся к компетенции налоговых органов, ОВД обязаны в 10-дневный срок направить материалы в соответствующий налоговый орган. ОВД могут проводить также автономные проверки соблюдения налогового законодательства.

Данное право закреплено в п. 25 и 35 ст. 11 действующего Закона РСФСР о милиции от 18 апреля 1991 г. № 1026-1. Кроме того, при организации ФСЭНП в соответствии с Указом Президента РФ № 306 с 1 июля 2003 г. ей переданы функции, которые ранее существовавшая Федеральная служба налоговой полиции исполняла по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений. Таким образом, включение ОВД в состав налоговых администраций, по нашему мнению, представляется вполне обоснованным.

Среди российских экономистов до сих пор отсутствует единство в понимании налогового администрирования. Обычно оно опре-деляется как деятельность налоговых органов (в соответствии с их полномочиями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации организа-циями и физическими лицами, т. е., по сути, в это понятие вкла-дывают содержание старого термина — «налоговый контроль».

В современной экономической литературе встречается фактическое отождествление понятий «налоговое администри-рование» и «управление налоговой системой». Понятие «налого-вое администрирование» позволяет определить его как управле-ние и области налогообложения. Некоторые авторы определяют налоговое администрирование как динамически развивающуюся систему управления модернизируемых налоговых органов в усло-виях рыночной экономики .

Содержание налогового админист-рирования шире, чем налоговый контроль, но при этом оно явля-ется органической частью управления налоговой системой Налоговое администрирование - это комплексное понятие тре-бующее системного подхода. Отсюда весьма широко понимание его содержания: от управления налоговой системой и налогооб-ложением в целом (наиболее широкое понимание) до деятель-ности налоговых органов по контролю за правильностью исчис-ления и уплатой налоговых платежей (более узкое понимание). Но в любом случае налоговое администрирование должно быть эффективным.

Управление постепенно выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения нало-говых правоотношений.

Налоговое администрирование — это деятельность уполномо-ченных органов власти и управления, направленная на исполне-ние законодательства по налогам и сборам, обеспечение эффек-тивного функционирования налоговой системы и налогового контроля.

Таким образом, налоговое администрирование - это опреде-ляющая часть управления налоговой системы, внутренний фак-тор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управ-ленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы в целом и налоговых органов как ее части.

Налоговое администрирование основывается на фундамен-тальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и миро-вой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придает функционированию налогового механизма за-данное законом направление и координирует налоговые действия при существенных изменениях в экономике и полити-ке. Права и обязанности органов системы налогового управления утверждены в законодательном порядке.


На налоговые взаимоотношения плательщиков и государства непосредственно влияют правоохранительные органы, аудиторс-кие, адвокатские и консультационно-юридические службы.

Более широкое определение налогового администрирования - это приведение процесса взимания налогов и возникающих от-ношений и связей между представителями налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися произво-дственными отношениями и формами хозяйствования. Более конкретное определение — это деятельность уполномоченных органов власти и управления, направленная на исполнение зако-нодательства по налогам и сборам, обеспечение эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля.

Налоговое администрирование — это организация сбора налогов: от определения состава налоговой отчетности до разработки пра-вил регистрации налогоплательщиков. Это также перечень ин-формации, которую фирмы должны предоставлять налоговикам, с одной стороны, и та информация, которой налоговики должны делиться с фирмами, с другой стороны. Правила проверки, ответ-ственность за налоговые нарушения - все, что сосредоточено вокруг налогов.

Задачами налогового администрирования на макроуровне являются:

Анализ макроэкономических процессов налогообложения и выработка исходных данных для прогнозирования их развития:

Оценка отклонений фактических значений макропоказате-лей от прогнозируемых, выявление причин их появления;

Детальная (для ввода в действие в ближайшей перспектив и концептуальная (на дальнейшую перспективу — до завершаю-щей стадии переходного периода) разработка налогового законо-дательства.

Задачами налогового администрирования на микроуровне являются:

· ввод в действие принимаемых налоговых законов;

· обеспечение повседневной деятельности налоговых органов по мобилизации налогов и сборов;

· разработка и реализация организационных мероприятий, повышающих эффективность функционирования налоговых ор-ганов. При этом критерием эффективности (качества) налогового администрирования следует считать обеспечение мобилиза-ции налогов и сборов в объемах, отвечающих научно обоснован-ным на весь переходный период уровням налоговой нагрузки, при минимизации соответствующих затрат на функционирова-ние налоговой системы.

Налоговое администрирование осуществляется исполнитель-ными органами власти и налоговыми органами. Текущий и пос-ледующий мониторинг позволяет принимать управленческие ре-шения, направленные на поддержание и развитие налоговой сис-темы в целом и налоговых органов как ее части.

Для государства как монополиста в сфере предложения нало-га (как товара) конкурентом является «теневая» экономика, при которой предприниматель предпочитает скрывать доходы, чем вести себя как законопослушный налогоплательщик. В налоговой политике необходимо учитывать, что выгоднее предприни-мателю: платить налоги по новой схеме, пользуясь услугам и госу-дарственных консультантов, или рискуя свободой и опасностью материальной ответственности, уйти в «тень» (так как система взимания налогов сложнее, а ставки больше.

Сегодня налоговыми отношениями занимается налоговое ад-министрирование как постоянный процесс управления налого-обложением. Поскольку общество в зависимости от уровня свое-го экономического развития и степени политической зрелости принимает в законодательном порядке ту или иную налоговую концепцию и оформляет ее законодательными и нормативными актами, то налоговое администрирование начинается с измене-нием законодательных форм.

Налоговое администрирование – установленная законом, практикой или обычаями система управления налоговым процессом со стороны государства и его органов.
Под налоговым администрированием также понимается динамическая развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики.
Основными элементами налогового администрирования являются: структура и иерархия налоговых органов; права и обязанности налоговых органов; порядок сбора, обработки и проверки налоговой отчётности; предоставление налоговых льгот и применение налоговых санкций; ведение и обобщение налоговой статистики; регулирование налоговых отношений с другими странами.
Налоговое администрирование может проводиться как с помощью методов силового (административного) принуждения – угроз применения штрафов, ареста банковских счетов, другого имущества налогоплательщика, ограничения его действий, свободы передвижения и т.д., так и путём заключения соглашений с налогоплательщиками по тем или иным вопросам (ведение отчётности, использование налоговых льгот, уплаты налога и т.д.).
В последнее время всё более распространённым методом налогового администрирования становится метод регулирования альтернатив – предоставление налогоплательщикам свободы выбора между разрешёнными законом разными вариантами юридической формы ведения его деятельности, порядка ведения и составления учёта и отчётности, способа исполнения обязательства по уплате налога, применением и распределением налоговых льгот и т.д.. В некоторых странах декларируется переход в налоговом администрировании от преимущественно принудительных, силовых методах к отношениям сотрудничества (дружеского партнёрства) с налогоплательщиками.
Наконец, особой сферой налогового администрирования является международное сотрудничество налоговых органов разных стран в различных формах – от разовых или периодических консультаций и взаимного обмена информацией об изменениях налогового законодательства до заключения долгосрочных налоговых соглашений и перехода к полномасштабной налоговой гармонизации.

1. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И ПОРЯДОК УПРАВЛЕНИЯ
НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ.
1.1. Общие принципы и порядок управления работой налоговых органов.
Деятельность налоговых органов в сфере налогового администрирования нацелена на обеспечение полного и своевременного сбора налогов и сборов в соответствии с законодательством и при условии правильного применения правовых положений, определяющих режим стимулирования и поощрения законопослушных налогоплательщиков и необходимого контроля и наказания в отношении нарушителей налоговых законов. Отсюда можно сделать вывод о том, что налоговое администрирование в строгом смысле слова представляет собой инструмент, который, в конечном итоге, определяет успех или неуспех общей бюджетно-налоговой и экономической политики страны.
В широком понимании налоговое администрирование – это система управления государством налоговыми отношениями в действии. Повышение роли государства в управлении экономическими и социальными процессами предопределяет значимость сбора налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на экономику.
У государства в лице субъектов налогового контроля возникают налоговые отношения с субъектами налогообложения – юридическими и физическими лицами, на которых лежит обязанность уплаты налогов. Возникновению налоговых отношений предшествует система мер (управленческих, правовых), применяемых субъектами налогового контроля, обеспечивающих предпосылки для осуществления контрольных функций.
Переход от административно-командной экономики к рынку придаёт управлению налоговой системой глубокий экономический смысл и предъявляет к нему совершенно новые требования. В связи с этим система налогообложения приобретает новые, например, индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что: действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям и их следует подвергать ревизии; налоговые органы утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов; усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговой службой особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения. Такого рода сигналы свидетельствуют о необходимости пересмотра методов управления налоговым процессом.
Анализ управленческих действий налоговых органов может выявить недостатки тактического свойства, устранить которые возможно в оперативном порядке, т.е. без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются правительственные решения о пересмотре методов налогового управления. Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогового процесса, что обусловливает принятие кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.
Налоговое администрирование – важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью общей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащённой современной отечественной и мировой практикой. Это – совокупность методов, приём и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе и налоговые органы всех уровней) придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике.
Таким образом, налоговое администрирование – это, во-первых, система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение принятой налоговой политики на очередной плановый период. Кроме того, они должны составлять отчёты об исполнении бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговый процесс и конкретную налоговую политику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.
Налоговое администрирование – наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях регионов с федеральным центром и в конечном итоге нагнетают социальную напряженность, в то время как успешное налоговое администрирование обеспечивает благоприятные перемены в экономике, например, способствует улучшению инвестиционного климата.
1.2. Организационные типы и функции налоговых органов.
Для реализации максимального налогового потенциала страны налоговые органы должны не только строго контролировать исполнение налогового законодательства, но и эффективно выполнять функции администрирования, к которым относится и внутренняя организация налоговых органов, необходимая для выполнения возложенной на них ответственности. Тип организации будет зависеть от того, какая организационная схема представляется налоговым органам наиболее удобной для выполнения их различных функций.
Практика показывает, что во многих странах органы управления налоговым процессом были созданы в ответ на проблемы, которые возникли в результате развития налоговых систем. Например, введение, а затем значительное совершенствование подоходных налогов, развитие налогов с продаж и НДС, систем налоговых льгот, новых схем борьбы с уклонением от уплаты налогов, необходимость адекватного информирования налогоплательщиков и обучение персонала – со всем этим приходилось так или иначе сталкиваться налоговым органам, и не всегда необходимые меры принимались своевременно.
Типы организационных систем.

Типы организационных систем.
Администрирование налогов может быть организовано по функциональному принципу или по принципу специализации – по видам налогов.
При функциональном типе организации работы налоговых органов различаются так называемые нормативные функции, которые обычно существуют на общенациональном уровне, и оперативные функции, к которым относятся функции, непосредственно связанные с налогоплательщиками. При специализированном подходе в системе налоговых органов выделяются отдельные подразделения, которые занимаются отдельными видами налогов.
Могут существовать и комбинированные типы организационных структур налоговых органов, т.е. имеющие в основном функциональную структуру, но с выделением некоторых функциональных подразделений.
Функции налогового администрирования обычно делятся на нормативные и оперативные, а также на основные и вспомогательные.
Нормативные функции отвечают первой задаче налогового администрирования, а именно – интерпретация и применение налогового законодательства и нормативных актов. Эти функции осуществляются в рамках деятельности, связанные с применением законов и иных правовых актов и обеспечивают исполнение оперативных функций путём разработки и внедрения необходимых методов и административных процедур, которые должны гарантировать наивысшую эффективность оперативной системы. Оперативная система закладывает основу для реализации другой части первой задачи налогового администрирования, т.е. для максимизации налоговых поступлений при минимальных затратах.
Оперативные функции в основном относятся к деятельности, связанной со сбором налогов. В них объединяются обе ранее указанные задачи администрирования налогов, поскольку оперативные функции способствуют установлению тесного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками и от них зависит добровольное выполнение налогоплательщиками их обязанностей по уплате налогов.
Основные функции включают учёт и регистрацию налогоплательщиков, текущий налоговый контроль и налоговые проверки. С помощью функции учёта и регистрации налогоплательщиков ведётся постоянный и правильный учёт (выявление) всех налогоплательщиков, которые зарегистрировались должным образом (или уклонились от регистрации). Эта функция – основа взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Функция текущего налогового контроля определяет чётко, в установленном порядке и с учётом актуализации сведений все налоговые обязательства налогоплательщика (продекларированные или начисленные налоги, денежные штрафы, пени и т.д.) и налоговые зачёты в результате совершенных налогоплательщиком платежей или полученных скидок. Главная цель такого контроля – это возможность определять правильно и точно факты неподачи налоговой декларации или наличия недоимки по налогам.
Налоговая проверка объединяет все виды деятельности, направленные на проверку правильности заполнения налоговых деклараций налогоплательщиком или на определение сумм налогов, скрытых от налогообложения, в результате проведения проверки или расследования по месту проживания налогоплательщика или третьего лица, или в налоговой инспекции.
Вспомогательные функции составляют основу для выполнения основных функций:
Правовая функция – одна из ведущих вспомогательных функций налогового администрирования. Она обеспечивает правильное применение нормативных налоговых актов как налоговыми органами, так и налогоплательщиками. В рамках этой функции осуществляются такие виды деятельности, как ответы на вопросы и жалобы налогоплательщиков, помощь всем налоговым органам, а также участие в проектах по изменению налогового законодательства.
Управление кадрами – ключевая функция любой организации – чрезвычайно важна и для налогового администрирования, особенно в отношении обучения и переподготовки сотрудников налоговых органов.
Функция информирования налогоплательщиком. Для обеспечения высокого уровня исполнения налогового законодательства налогоплательщиками налоговые органы должны иметь соответствующие отделы или подразделения, ответственные за распространение нормативных налоговых документов и оказание помощи налогоплательщикам в правильном исполнении их налоговых обязательств.
Организационно-административная функция. Её осуществляют службы внутреннего бухгалтерского учёта и административные службы, отвечающие за материально-техническое снабжение и эксплуатацию рабочего оборудования.
Внутреннее информационное обеспечение. Информационные системы представляют собой базовый элемент, обеспечивающий основу для существования важнейших функций налоговых органов и принятия решений на всех уровнях. Любой орган налоговой службы работает со значительным количеством налогоплательщиков, что предполагает наличие большого объёма документов, обработка которых вручную неэффективна. Для разработки информационной системы, в частности, необходимо иметь базу данных как основу для осуществления функции контроля за налогоплательщиками (например, для анализа предыдущих данных из налоговых деклараций, сведений их других источников, данных по своевременному выполнению налоговых обязательств и т.д.).

Т.В. Куклина

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ В РФ:

СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Совершенствование налогового администрирования представляет собой одну из первоочередных задач налоговой политики РФ на современном этапе и на среднесрочную перспективу. Качество налогового администрирования определяет эффективность налоговой системы страны, ее фискальную отдачу. Сущность налогового администрирования еще не раскрыта в полном объеме. Множество точек зрения по поводу определения налогового администрирования и существующие противоречия при его осуществлении побуждают вновь возвращаться к данной теме.

Ключевые слова: налоговое администрирование; налоговая политика; налоговая система.

В последние пять лет налоговая система РФ проходит очередной этап реформирования, и этот этап ставит уже иные цели и задачи по сравнению с предыдущими. Если в первые годы становления и функционирования налоговой системы первоочередными целями являлись становление упорядоченного налогового законодательства и снижение налоговой нагрузки, то на современном этапе происходит изменение целевых ориентиров в сторону качественного улучшения, повышения эффективности налоговой системы.

Впервые вопрос о налоговом администрировании, как основной цели налоговой политики на ближайшую перспективу был затронут в бюджетном послании на 2004 г., где говорится о совершенствовании налогового администрирования как первоочередной цели налоговой политики РФ. К 2004 г. период кардинальных изменений подходил к завершению. Первоочередной целью являлось сохранение стабильности налоговой системы как фактора легализации бизнеса и увеличения массы налоговых платежей. Усилия по реформированию налоговой системы должны быть направлены на повышение ясности законодательства. «Важным направлением налоговой политики станут меры по повышению уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий. Совершенствование налогового администрирования не только является потенциальным резервом для дальнейшего снижения налогового бремени, но и необходимо в целях обеспечения равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков» .

Экономисты и различные специалисты в области налогообложения до сих пор сходятся во мнении, что общего, точного определения понятию «налоговое администрирование» нет. А.В. Угрюмова пишет: «В настоящее время термин “налоговое администрирование” применяется бессистемно, отсутствует единое понимание его содержания» . Термин «налоговое администрирование» не прописан ни в одном законодательном акте. Более того, долгое время законодатель пытался избегать использования в федеральных законах данного термина, однако в 2006 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». Кроме того, данное понятие широко используется в направлениях налоговой и таможенно-тарифной политики, начиная с 2007 г.

Вместе с тем, исходя из контекста документов, в которых встречается данный термин, многие авторы

склонны определять налоговое администрирование как деятельность налоговых органов. В связи с этим некоторые авторы налоговое администрирование подменяют понятием «налоговый контроль». По мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей .

Необходимо отметить, что сами законодатели и исполнительные органы власти определяют налоговое администрирование именно как целенаправленную деятельность исполнительных органов власти в отношении всех мероприятий, связанных с осуществлением налогового контроля, включая учет и регистрацию налогоплательщиков, предоставление налоговых льгот, проведение проверок и т.д.

1) юридическом.

2) управленческом.

3) финансовом.

Налоговое администрирование в юридическом аспекте есть деятельность органов власти по поводу контроля за исполнение налогового законодательства и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.

Налоговое администрирование в управленческом аспекте представляет собой процесс управления, связанный с осуществлением налогового контроля.

Налоговое администрирование в финансовом аспекте - это деятельность государственных органов власти по обеспечению полноты сбора налоговых платежей в государственный бюджет.

Таким образом, объединив все аспекты, можно определить, что налоговое администрирование есть целенаправленные действия государственных уполномоченных органов по управлению налоговым процессом в рамках существующей государственной финансовоэкономической политики между участниками налоговых правоотношений, включающими функции по сбору налогов, налоговому контролю и привлечению к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц, учета и работы с налогоплательщиками.

Налоговое администрирование как подсистема управления налоговым процессом в стране несомненно

должно подчинятся определенным правилам, которые по существу совпадают с общими правилами (принципами) налогообложения. Тем не менее разные авторы выражают свою точку зрения относительно принципов налогового администрирования.

1. Принцип законности. Данный принцип означает, что налоговое администрирование, являясь подсистемой управления налоговой системы, должно подчиняться в своей деятельности установленному налоговому и финансовому законодательству страны. Контрольные мероприятия, проводимые в рамках налогового администрирования, должны проводится исключительно в установленных законом правилах.

2. Принцип объективности. При проведении мероприятий налогового администрирования со стороны налоговых органов как субъекта налогового администрирования, обладающего, несомненно, властными полномочиями, требуется обеспечение неприменения дискриминационных мер, предвзятости в отношении налогоплательщиков, уважения чести и достоинства, обеспечение прав налогоплательщиков.

3. Принцип единства. Предполагает единство применяемых приемов, методов и инструментов налогового администрирования на всей территории РФ.

4. Принцип эффективности. Результаты налогового администрирования в абсолютной денежной и относительной оценке (например, собираемость налогов в бюджет) должны быть выше затрат на его проведение. Кроме того, эффективность налогового администрирования проявляется в результативности налоговых проверок (особенно выездных), взыскания и урегулирования налоговой задолженности. С точки зрения ФНС данные показатели являются индикаторами налогового администрирования.

Несовершенство налогового администрирования, «болевые» точки при осуществлении налогового контроля, проблемы налогового законодательства часто обсуждаются авторами - специалистами в области налогообложения, органами власти и налогоплательщиками. Если проанализировать точки зрения авторов по поводу проблем в области налогового администрирования, то данные проблемы можно сгруппировать следующим образом.

1. Проблемы правого характера. Налоговое администрирование прежде всего нацелено на соблюдение налогового законодательства всеми участниками налогового процесса. Но проблема здесь кроется в том, что налоговое законодательство РФ, во первых, слишком неустойчиво, во вторых, запутанно и противоречит в определенной части экономическим реалиям. В третьих, налоговое законодательством РФ, а точнее, вносимые в него изменения часто подвержены субъективным причинам. Как отмечают О.В. Врублевская и М.В. Романовский, «принятие каждого налогового закона в Государственной Думе сопровождается серьезной закулисной борьбой и лоббированием интересов отдельных отраслевых комплексов и социальных групп». Кроме того, налоговое законодательство РФ содержит несколько неурегулированных моментов, которые при-

водят к созданию новых и использованию уже хорошо известных и налоговым органам и всем налогоплательщикам налоговых схем. Одной из распространенных в настоящее время является зарплатная схема, позволяющая «уводить» доходы от обложения ЕСН. При этом на законодательном уровне предусмотрена система санкций за неполную уплату налога, но доказать, что в какой то конкретной организации заработная плата выплачивается в конвертах практически невозможно. Слабые стороны также содержит процедура администрирования НДФЛ в отношении доходов физических лиц при сдаче имущества в аренду.

2. Проблемы организационного характера. Как уже было отмечено ранее, налоговое администрирование по сути есть практическая деятельность налоговых органов. Для качественного исполнения функции администрирования налогов в современных экономических условиях необходимо сочетание нескольких факторов:

Наличие высококвалифицированных специалистов в налоговых органах;

Наличие новых технологий (программных продуктов) для осуществления многих функций в электронном виде для упрощения многих процедур как для работников налоговых органов, так и для налогоплательщиков;

Скоординированная работа уполномоченных ведомств по обмену данными с налоговыми органами.

В отношении двух последних перечисленных факторов существуют серьезные проблемы, хотя в последние два года ситуация существенно изменилась. Что касается внедрения и использования информационных технологий при проведении администрирования, то данные процедуры проводятся на хорошем уровне. Налоговые инспекции устанавливают программные продукты, создают единые базы данных, широко стал использоваться сайт ФНС для работы с налогоплательщиками. Как отмечается в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности ФНС РФ на 2009-2011 гг., необходимо в дальнейшем совершенствовать формы и методы оказания информационных услуг налогоплательщикам, а также совершенствование действующих и создание новых услуг налогоплательщикам (развитие вариантной системы формирования в электронно-цифровом виде и представления в налоговые органы деклараций и других документов, а также системы их приема и обработки, внедрение технологии организации доступа налогоплательщика к персонифицированным данным, содержащимся в информационных ресурсах налоговых органов с использованием Интернет-технологий и др.) .

В настоящее время существуют пробелы при осуществлении обмена данными между государственными органами и налоговыми инспекциями. Так, происходят сбои или задержки при передаче данных с органов внутренних дел (паспортных столов, миграционной службы, ГИБДД) в налоговые органы, в результате чего налогоплательщики несколько лет могут получить уведомления об уплате транспортного налога на проданный автомобиль или квитанцию не на свое имя или не по месту жительства.

3. Проблемы социально-психологического характера. В России конфронтация интересов фискальных ор-

ганов и экономических субъектов очень велика. Налоговая культура в России всегда была и остается крайне низкой. Проблемы социально-психологического характера складываются из сочетания следующих факторов:

Менталитет российского налогоплательщика, который направлен прежде всего на сокрытие доходов и минимизацию налогов;

Экономическая неграмотность налогоплательщиков;

Недоверие налогоплательщиков к налоговым органам, часто вследствие неправильного поведения последних. Не секрет, что должностные лица налоговых служб при осуществлении проверок или просто при взаимодействии с налогоплательщиками позволяют себе проявление грубости, негативизма, подозрительности, предвзятости в отношении налогоплательщиков.

Кроме того, расцветшая коррупция в органах налогового контроля лишь усугубляет ситуацию.

В настоящее время Министерство финансов совместно с ФНС определяет стратегической целью налоговой политики формирование и функционирование эффективной налоговой системы. При этом определяется своеобразное «дерево целей» исходя из теории менеджмента: определяется стратегическая цель, тактические задачи и конкретные мероприятия. Исходя из данных ДРОНД Министерства финансов на 20102012 гг., для достижения стратегической цели большая ответственность возложена на ФНС и территориальные органы, причем большинство задач и мероприятий связаны с совершенствованием налогового администрирования. Система данных мероприятий представлена на рис. 1.

Цель: формирование и функционирование эффективной налоговой системы

Задача: повышение собираемости основных налогов:

Администрирующие мероприятия:

1. Выявление новых способов и схем, использующихся для уклонения от налогообложения.

2. Осуществление мониторинга крупнейших налогоплательщиков, включая организации в сфере естественных монополий.

3. Доведение сведений о реквизитах счетов Федерального казначейства и информации об их изменении

Задача: снижение издержек бизнеса, связанных с налоговым администрированием Администрирующие мероприятия:

1. Информирование налогоплательщиков.

2. Предоставление форм налоговой отчетности и разъяснение порядка их заполнения.

3. Проведение внутреннего аудита налоговых органов.

4. Выработка единой правоприменительной практики налоговых органов.

5. Развитие системы электронного взаимодействия.

6.Обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан

Задача: обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки.

Администрирующие

мероприятия:

1. Подготовка основных направлений налоговой политики в Российской Федерации.

2. Анализ и прогнозирование влияния налоговой нагрузки на функционирование отраслей экономики

Ответственность: Министерство финансов

Ответственность: ФНС

Рис. 1. Задачи и мероприятия по достижению главной цели налоговой политики РФ

Несомненно, главными приоритетами налогового ад- щение использования налоговых схем, определение жест-

министрирования должны стать выявление и предотвра- ких мер ответственности за уклонение от уплаты налогов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году». Режим доступа: http://www.government.ru/content/

2. Угрюмова А.В. К вопросу о содержании понятий «налоговое администрирование» и «администрирование налога» // Вестник финансовой

академии. 2008. № 4.

3. Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 4.

4. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФНС РФ на 2009-2011 гг. Режим доступа: www.minfin.ru