Теория разделения властей. Единство и разделение государственной власти
Государственный аппарат внутри един – его части подчиняются целому. Каждый государственный орган как часть целого выступает носителем государственной власти.
Единство государственной власти обусловлено:
Единой экономической основой государства;
Общностью политической основы деятельности государственного аппарата;
Общностью целей и задач, выполняемыми государственными структурами;
Наличием общих принципов построения и функционирования государственных органов.
Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.
Законодательные органы (органы государственной власти) занимают центральное место в структуре госаппарата. Вместе с тем, несмотря на монопольное положение в сфере законотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно эффективному воздействию со стороны правительства. В президентских и смешанных республиках парламент в формально-юридическом плане более независим. Однако исполнительная власть в лице президента имеет много средств воздействия на парламент. Нередко исполнительная власть, при отсутствии в стране демократических традиций, оказывает сильное давление на законодательную власть, при сохранении внешних атрибутов её самостоятельности.
Система органов государственного управления осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность. Исполнительный характер этой деятельности проявляется в том, что они выступают непосредственно исполнителями решений законодательной власти. Распорядительный характер проявляется в издании собственных актов и в возможности контроля за их выполнением.
В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции (президент, правительство), органы отраслевой компетенции (министерства), органы специальной компетенции (службы и агентства).
Дискуссионным остается вопрос о месте Президента РФ в системе государственной власти. В соответствии с принципом обеспечения равновесия ветвей власти и установлением Конституцией РФ только трех ветвей власти, президент должен относится к исполнительной власти. Попытки поставить Президента РФ над всеми ветвями власти, чреваты рецидивами авторитаризма и нарушением стабильности.
По мере развития общества управление его делами, а, следовательно, и структура государственного аппарата усложняются. Обычно это приводит к разрастанию аппарата. «Чиновники в той или иной степени подвержены размножению» - писал английский публицист С. Паркинсон.
Система судебных органов основной социальной функцией имеет защиту прав, свобод и законных интересов граждан путем осуществления правосудия.
В научной литературе нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные ветви государственной власти, а следовательно, и их носители – государственные органы, должны ли они быть абсолютно равными и автономными или должна существовать их определенная субординация. В большинстве стран получила признание концепция приоритета законодательной власти, источником которой является народ, предложенная ещё в XVII в. Дж. Локком.
Теория разделения властей в современном её понимании появилась более трехсот лет назад. Её основоположниками считаются английский философ-материалист Дж. Локк и французский просветитель и правовед Ш. Монтескье. Идеи Локка изложены в его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690 г.), а Монтескье – в произведении «О духе законов» (1748 г.).
Теория разделения властей могла возникнуть лишь на той стадии развития общества, когда созрели все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни, когда появилась потребность защиты нарождающихся прав и свобод, предотвращения возможности узурпации государственной власти со стороны отдельных лиц или каких-либо государственных органов. Это объективные факторы. Субъективными же факторами являются политико-правовые и философские воззрения Дж. Локка и Ш. Монтескье.
В России одним из первых проблему разделения властей поднимал М. М. Сперанский в своей работе «Введение к уложению государственных законов» (1809).
Несмотря на многообразие взглядов в рамках данной теории, можно выделить ряд постулатов, составляющих её основу:
В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны;
Между ними должен существовать некий баланс, система сдержек и противовесов;
Они должны действовать на постоянной правовой основе;
Несмотря на равноправный характер всех трех ветвей власти, законодательная власть носит первичный характер.
Классический пример верховенства Конгресса США как законодательного органа власти: при широких полномочиях президента он действует под контролем Конгресса и в рамках устанавливаемых им законов.
Все попытки поставить исполнительную власть над другими ветвями власти приводили к нарушению равновесия в обществе и как следствие – к крупным потрясениям.
В нацистской Германии по закону от 23 марта 1933 г. «О ликвидации бедственного положения народа и государства» правительству предоставлялось право издавать акты, имеющие силу закона. При этом необходимо учитывать, что получивший такие широкие полномочия «всенародно избранный» канцлер на выборах 5 марта 1933 г. получил менее 50 % голосов избирателей. К чему это привело – общеизвестно.
В России попытки практической реализации концепции разделения властей удаются очень слабо. Советское государствоведение считало эту теорию буржуазной. Её отрицание в советский период сменилось в наше время столь же безусловным и категорическим признанием. Так продолжалось до принятия Указа Президента РФ
от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. только начавший внедряться в государственную практику России принцип разделения властей был вначале блокирован, а после расстрела парламента 3–4 октября 1993 г. – фактически ликвидирован.
С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г. начался новый этап развития и применения в России положений концепции разделения властей. Конституция не только продекларировала, но и четко закрепила за каждой из ветвей власти круг вопросов и компетенцию.
Однако ветви власти в России далеко не всегда уравновешивают друг друга. В отношениях между ними доминирует президентская, т. е. исполнительная власть. Президент имеет право роспуска Государственной думы, подписания и обнародования федеральных законов, право вето на принимаемые законы. Большое влияние исполнительная власть в России имеет и на судебную. Президент предоставляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Верховного Арбитражного судов РФ, назначает судей других федеральных судов. В СССР судьи избирались населением.
Обратные средства воздействия законодательной и судебной властей на исполнительную власть практически неприменимы. Они нейтрализуются возможностями исполнительной власти принять более действенные контрмеры.
Однако проблема разделения властей не столь однозначна. На практике сферы деятельности различных ветвей государственной власти нередко пересекаются, поэтому может создаться впечатление о дублировании функций.
Так, законодательные органы власти, кроме законотворческой функции, выполняют и ряд других. Наиболее важные из них:
Контроль кредитно-финансовой и налоговой сферы;
Участие в формировании исполнительной и судебной власти;
Исполнительная власть, осуществляя исполнительно-распорядительные функции, занимается и правотворческой деятельностью. Несмотря на то, что акты исполнительной власти носят подзаконный характер, они играют большую роль в регулировании общественных отношений.
Судебная власть, выполняя своё главное предназначение в отправлении правосудия, выполняет и ряд других внешних и внутренних функций:
Правотворчество путем формирования судебных прецедентов;
Толкование Конституции и законодательства;
Обобщение судебной практики;
Правозащита;
Инициирование принятия нормативно-правовых актов.
Такое пересечение функций дает повод утверждать о единстве государственной власти, что абсолютно естественно. Однако единство власти не противоречит принципу её осуществлению на основе принципа разделения.
Конституция РФ определяет положение Президента как гаранта Конституции. Э то абсолютно не противоречит тому, что он является главой государства и главой исполнительной власти. Однако определение статуса Президента как гаранта Конституции позволило подхалимствующим ученым говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей. Это не ново – и ранее предпринимались попытки добавить четвертую власть (уравновешивающую) – монарх, который регулирует действия остальных трех властей. Исполнительная власть при этом принадлежит не монарху, а министрам. (Клермонт-де-Толлер – 1791г., Бенжамен Константин – 1814 г., Гегель).
Эти поправки полностью противоречат теории разделения властей. По мысли Монтескье, равновесие властей достигается не существованием особой «уравновешивающей» власти, а воздействием их друг на друга. Столкновения между различными властями не только неизбежны, но и нужны, они разрешаются путем компромиссов, вытекающих с необходимостью из невозможности остановки государственной деятельности. Практически разделения между «уравновешивающей» и исполнительной властью не существует.
Даже в Конституции Португалии 1826 г., где была рецепирована идея «уравновешивающей» власти, король с одной стороны осуществлял эту «уравновешивающую» власть, являлся вместе с тем и главой исполнительной власти. (Таиланд: король, являясь посредником между ветвями власти, пользуется не юридическими прерогативами, а своим фактическим авторитетом)
Монтескье вовсе не представляет себе три власти в виде трех самостоятельных субъектов или трех отдельных воль государства. … Под властью он понимает не особое юридическое лицо и не волю, а:
1) в прямом смысле – известное субъективное право государства,
2) в переносном смысле – осуществляющий это право орган.
Речь идет не о делении личности или воли государства, а только о том, что общее субъективное право государства, которое называется государственной властью, заключает в себе отдельные субъективные права (власти: законодательную, исполнительную, судебную) и, что эти отдельные права должны осуществляться различными органами государства.
Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти. Разделение любой власти возникает из «свойства власти быть отношениями между субъектом, от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом, который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и составит. Ю.И. Аверьянов. - М., 1993. - С. 329».
Одной из важнейших проблем, относящихся к организации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении властей.
Разделение власти -- одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования всех видов политической и неполитической власти.
Юридический смысл разделения властей выражен в следующем рассуждении великого французского просветителя Ш.Л. Монтескье в его основном сочинении «О духе законов»: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.».
Разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой.
Сама идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье.
В статье 10 Конституции Российской Федерации установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на: законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ // «Российская газета» 2009 г., № 7.".
Сама по себе концепция разделения властей призвана служить целям демократии в государственном управлении, взаимному контролю властей, препятствовать попыткам авторитаризма. Однако опыт большинства современных государств, где принята эта концепция, свидетельствует, что успешное функционирование ветвей власти невозможно без их взаимозависимости и взаимодействия. Поэтому современная концепция организационно-правовой структуры власти все чаще получает новое звучание: «единство, разделение, взаимный контроль и взаимодействие властей Клименко С.В., Чичерин А.Л., Основы государства и права. // М. Зерцало, 1998, С. 296.».
Теория единства государственной власти и разделения властей предполагает, что государственная власть едина в том смысле, что она осуществляется государственным аппаратом в целом и что не существует нескольких конкурирующих “государственных властей”. Но, во-первых, единую государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы, во - вторых, по мере исторического развития государственности и права формируется определенный принцип взаимоотношений и кооперации этих органов, который называется разделением властей.
Единую государственную власть осуществляет государственный аппарат, который представляет собой систему государственных органов. В рамках этой системы различаются три подсистемы, образующие законодательную, исполнительную и судебные ветви аппарата государственной власти как целого. В основе такого разделения труда лежит «функциональная дифференцированность государственной власти Карельский В. М., Перевалов В.Д., Теория государства и права: Учебник для юридических вузов // М.: НОРМА,2003, С. 388;».
Однако концепция единой государственной власти, отрицающей разделение властей характерна для диктаторских режимов Нового времени, особенно для тоталитарных диктатур XX в. По этой идеологии власть принадлежит одному коллективному субъекту - нации, народу, политически господствующему классу, “трудящимся” и т.п., и этот субъект ее ни с кем не делит (социальное единство власти). От имени этого народа власть осуществляется иерархической системой органов, в рамках которой может быть только разделение труда, но не разграничение компетенции (организационное единство власти). Имеется в виду, что в единой иерархической системе есть высший властный орган, получающий свои полномочия как бы непосредственно от народа, а все остальные органы получают свои полномочия от этого высшего органа, подотчетны ему и подконтрольны.
Разновидностью такой идеологии являлась концепция системы Советов, официально принятая в СССР. С точки зрения этой концепции “органами управления государственной власти” являются только Советы депутатов, вся полнота власти принадлежит системе Советов, включающей в себя верховный и местный Советы. Все остальные органы, создаваемые “Советской властью”, не считаются органами государственной власти” и делятся на органы государственного управления, суды и прокуратуру Байтин М.И., Государство и политическая власть // Саратов, 1972, С. 136..
Рассмотренная конструкция отрицает ценность разделения властей исходя из ложной посылки, что существует некая “власть народа”, которая сама по себе представляет абсолютное политическое благо.
Вообще же, проблему рационального устройства государственной власти и ее органов пытаются разрешить, пожалуй, столько времени, сколько существует государство как форма организации общества. Люди, размышлявшие над этой проблемой, уже давно, многие столетия тому назад, заметили, что концентрация государственной власти в чьих-то одних руках неизбежно ведет к отрицательным последствиям. Чем больше такая концентрация, тем выше вероятность произвола и злоупотреблений. Об этом свидетельствует многовековой опыт человечества. Самые просвещенные властители, в руках которых сосредоточивались неограниченно все нити власти, рано или поздно становились своенравными тиранами, признававшими только свой авторитет, попиравшими свободу и не считавшимися с неотъемлемыми правами человека. Такой опыт и подталкивал к поискам путей преодоления подобных негативных явлений.
Наиболее широкое признание получила и продолжает сохранять его вплоть до настоящего времени идея, в соответствии с которой основные направления (ветви) государственной власти должны разделяться и вверяться «в разные руки». Это будет мешать узурпаторским намерениям, а вместе с этим злоупотреблению властью и произволу.
Чаще всего сторонники данной идеи (концепции) придерживаются мнения, что государственная власть в целом включает три основных направлений (ветви) -- законодательную, исполнительную и судебную. Сферы их реализации должны быть четко разграничены, они не должны быть помехой друг другу. Разделение властей следовало бы основывать прежде всего на их сотрудничестве, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило бы в определенные рамки и балансировало.
Как отмечает Ершов В.В. «с целью противостояния авторитаризму, деспотизму и произволу основных властвующих органов и должностных лиц, гарантирования свободы и подлинной демократии вся власть в правовом государстве нe может принадлежать одному государственному органу. Реальная государственная власть как юридически гарантированная возможность распоряжаться и подчинять своей воле с объективной необходимостью должна быть разделена как по "горизонтали", так и по "вертикали". Если первое предполагает, прежде всего, разделение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей, то второе - "внутреннюю" организационную, юридическую и экономическую самостоятельность органов государственной власти В.В. Ершов. Суд в системе органов государственной власти. // Государство и право, 1992, № 8;».
Принципы разделения властей - это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.
Суть данного принципа состоит в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельных ветви - законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и создаются высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Как писал Ш. Монтескьё, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» Монтескьё Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.. Это дает им следующие достоинства: а) деятельность государственных органов является специализированной и профильной; в) система разделения властей позволяет обеспечивать стабильную работу государственной власти, так как каждый занимается своим делом.
Высшие органы государства, действующие на основе указанного принципа, обладают самостоятельностью. Но среди них все же должен быть лидирующий орган, иначе между ними возникает борьба за лидерство, которая может ослабить каждую из ветвей власти и государственную власть в целом. Создатели учения о разделении властей полагали, что лидирующая роль должна принадлежать законодательным (представительным) органам Локк Дж. Избранные произведения. В 2т. Т. 2. М., 1962. С. 86..
Исполнительная власть, олицетворяемая президентом и правительством, должна быть подзаконной. Её главное предназначение - исполнение законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находиться большая сила - чиновничий аппарат, «силовые» министерства и ведомства. Всё это составляет объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти как раз органами исполнительной власти.
Самой высокой степенью независимости призвана обладать судебная власть (органы правосудия). Особая роль суда обусловлена тем, что он - арбитр в спорах о праве.
К числу представительных (законодательных) государственных органов относятся законодательные органы власти. Они формируются путём их избрания населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним. При демократическом государственном строе высшим представительным и законодательным органом на данный момент считается парламент, он и реализует законодательную власть.
В Российской Федерации структура законодательной власти определяется национально-территориальным устройством нашего государства. На общефедеральном уровне законодательная власть осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации - представительным и законодательным органом нашего государства. На уровне субъектов РФ законодательная власть осуществляется представительными органами власти, образованными в соответствии с основа конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации государственно механизма.
Законодательная власть характеризуется следующими признаками.
1. Системность (подтверждается наличием единого источника власти (народа), общими принципами формирования и деятельности, единой компетенцией с разделением территории воздействия).
2. Выборность (признак является характерной чертой как всей системы законодательной власти, так и главного ее элемента - парламента. Выборы должны проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной).
3. Бикамерализм. Представительный характер законодательной ветви власти наиболее четко представлен в бикамеральной модели парламентаризма. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Некоторые авторы описывают двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента. Разделение властей - один из основных принципов демократической организации парламента.
После принятия ныне действующей Конституции РФ, закрепившей принцип разделения властей, в нормативную практику вошло понятие «исполнительная власть ». Все органы государственного управления независимо от их уровня стали именоваться органами исполнительной власти. Ее основная задача исполнять те законы, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятельности этой ветви власти - фактически реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в принудительном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед исполнительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, добиться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, требуется создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.
Признаки судебной власти как самостоятельного элемента государственного механизма определяются:
а) совокупностью полномочий по отправлению правосудия, т.е. полномочий по раскрыванию и разрешению уголовных, гражданских, арбитражных, административных и конституционных споров в порядке, установленном законодательством, а иногда также полномочиями по обязательному толкованию норм права и нормотворческими полномочиями;
б) системой государственных органов, осуществляющих перечисленные полномочия.
Основным элементом системы правосудия Российской Федерации являются федеральные суды. Совокупность федеральных судов можно сгруппировать в три подсистемы (блока). В одну входит Конституционный суд РФ, в другую - суды общей юрисдикции, а в третью - арбитражные суды.
Образование судов и формирование их составов происходит на строго обозначенных законом основаниях и в установленном порядке. Наделению судей их полномочиями предшествует длительная и детально регламентированная деятельность соответствующих органов и должностных лиц по отбору кандидатов на судебные должности. К ним относятся Министерство юстиции и его органы, квалификационные коллегии судей.
Таким образом, государственная власть состоит из трёх относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет своё юридическое обоснование. Эти ветви - законодательная, исполнительная и судебная - обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.
Законодательная ветвь государственной власти в официальной форме устанавливает правовые нормы, общие правила, определяющие меру свободы человека в обществе и государстве. В частности, законодатель устанавливает правила применения политической силы, необходимого и допустимого с точки зрения обеспечения свободы, безопасности, собственности.
Исполнительная власть воплощает в себе принудительную силу государства. Это система органов, обладающих, в частности, полицейскими полномочиями, способных осуществлять организованное принуждение вплоть до насилия. Эти полномочия должны быть правомочиями, т.е. должны быть установлены законом для обеспечения свободы, безопасности, собственности.
Судебная власть разрешает споры о праве, устанавливает право (права и обязанности) в конкретных ситуациях, для конкретных субъектов. В частности, судебные решения дозволяют или предписывают правовые меры государственного принуждения в отношении конкретных субъектов.
Разделение властей означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах своей компетенции и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В то же время компетенция этих органов такова, что они не могут действовать изолированно, и государственная власть осуществляется в процессе кооперации трёх её самостоятельных ветвей: деятельность законодателя не принесёт желаемого результата без соответствующей деятельности исполнительной и судебной власти, осуществление правосудия невозможно без власти законодательной и судебной и т.д. Кроме того, во взаимоотношениях ветвей власти должны быть сдержки и противовесы, не позволяющие каждой из ветвей власти выходить за пределы её компетенции и, наоборот, позволяющие одним ветвям власти удерживать другие в рамках компетенции.
В основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, которые рассматривали государственную власть в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы».
В России принцип полновластия трудящихся предполагалось воплотить в форме полновластных и единовластных советов, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством». Таким образом, государственная власть понималась как единое целое; систему государственных органов должны были возглавить полновластные советы.
Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость вроде квадратуры круга» и по этой причине отрицалась. Государственная власть, реализуемая как единое целое (здесь и единая компетенция советов и их органов), с необходимостью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и в конечном счете к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. Сказанное не означает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Но это именно «прозаическое деловое разделение труда», которое приводит к формированию различных групп органов.
Механизм государственной власти требует комплексного, системного исследования, что означает необходимость рассмотрения его составных элементов (институтов) не только в их взаимосвязях и взаимоотношениях (статика), но и в процессе функционирования (динамика). Можно ли говорить о целостности механизма государственной власти? Ответ на этот вопрос далеко не прост. Представляется возможным говорить о целостном механизме государственной власти и в тоталитарном, и в демократическом государстве, т.е. способ взаимосвязи между элементами (институтами) механизма государственной власти может быть различным, но обеспечивающим его целостность и единство. В то же время понять то качество, которое объединяет элементы (институты) в единое целое, нельзя, анализируя только эти элементы, оставаясь в рамках (пределах) механизма государственной власти. Необходимо выйти за указанные рамки, пределы во внешнюю окружающую среду - политическую систему, гражданское общество - и исследовать роль, назначение механизма государственной власти в этой среде. Изменения внешней среды, роли и назначения в ней механизма государственной власти должны вести к изменению способа взаимосвязи между элементами (институтами) механизма государственной власти, и наоборот. В противном случае теряется целостность последнего (это и наблюдается в механизме российской государственной власти).
Современное правовое государство призвано обеспечивать не просто формальную законность, но и справедливость, «основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение» (п. 2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ). К элементам справедливости относятся: свободные периодические выборы; представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям; обязанность органов государственной власти соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом; четкое разделение между государством и политическими партиями; деятельность исполнительных и судебных органов в соответствии с системой, установленной законом; вооруженные силы и полиция под контролем гражданских властей и подотчетны им; закон - гарантия прав человека и его основных свобод, соответствующих обязательствам по международному праву и др.
Элементом (ячейкой) механизма государственной власти является субъект (носитель) государственной власти. Элементы механизма различным образом объединяются, формируя институты (органы, формы непосредственной демократии и т.д.). Это государственные институты, и поэтому в них не включаются институты гражданского общества. Чтобы стать государственной, политическая власть должна стать публичной, т.е. политической волей, отражающей господствующие в обществе социально-групповые интересы. Ей должен быть придан общеобязательный, юридически закрепленный характер. Политическая воля должна быть проведена через нормы права, установленные государством.
Институты государственной власти формируются на основе разделения властей - структурообразующего и функционального принципа рациональной организации и контроля. Данный принцип имеет давнюю историю. Вот как его формулировал в 1748 г. французский просветитель Монтескьё: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.
Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.
Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»*. Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии - в 1776 г., Массачусетса - в 1780 г. и др.), а затем и в федеральной Конституции США в 1787 г. Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон - главный «архитектор» Конституции США - говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».
* Монтескьё Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 294.
В классическом варианте (в качестве такового можно рассматривать, например, США) механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции. Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной властью, но строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны приниматься законы ex post facto» (раздел 9 ст. 1) - таковы некоторые нормы Конституции, прямо ограничивающие законодателя.
Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты (Сената) наряду с нижней (палатой представителей) состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент - процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правонарушения или проступки. Выборы палат Конгресса или Президента являются раздельными и не совпадающими по времени.
Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах. Заметим, что согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады. Как здесь ни вспомнить российских законодателей, свободно переходивших в правительство и обратно.
Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой - законодательное вето Конгресса (о судебной власти будет сказано ниже). Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами Президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т.е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.
Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания Президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятого правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только Президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции. Так, Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны - исключительное право Конгресса (что, впрочем, не мешало США вести необъявленные войны против Вьетнама, Лаоса и т.д.).
Большими полномочиями Президент обладает в сфере внешней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров. Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления.
Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.
Президент - глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата. Прежде всего его личной прерогативой является определение численного состава и комплектование кабинета - совещательного органа, включающего по желанию Президента тех или иных руководителей министерств и ведомств;
Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру Сенату для утверждения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается иных должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично Президентом, министрами или судами.
Компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяется только на подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, а также правонарушения. Поскольку перечень противоправных деяний, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что таковым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.
Конституция США предписывает Президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, - прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.
Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти - законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. В качестве примера приведем существенную роль, которую он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время, решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит, и в системе сдержек и противовесов определяется его функцией конституционного надзора, т.е. функцией судебного надзора за соответствием законодательных и исполнительных актов Конституции.
Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закреплена исключительная привилегия толковать в конечной инстанции Конституцию и на этой основе объявлять недействительными действия и акты двух других ветвей власти. Но судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.
Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтересованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограниченны: суд принимает дела, связанные с толкованием Конституции, только в случаях «строгой необходимости», «явной ошибки» законодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мотивы и практические соображения законодателя, исходя из презумпции конституционности применяемого закона, придерживаясь принципа следования ранее созданным прецедентам.
Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В связи с этим право на беспрепятственное обращение в федеральный суд для обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы habeas corpus, запретительные и обязывающие приказы. Habeas corpus - начальные слова латинского текста средневекового английского судебного приказа, который адресовался должностному лицу, отвечавшему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ предписывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки законности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конституционный принцип habeas corpus означает право каждого гражданина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об издании рассматриваемого приказа.
Запретительный приказ - это приказ федерального суда нижестоящим. судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск «нейтральным и беспристрастным» судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требований «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».
Существенную роль в уголовном судопроизводстве, как и в целом в системе сдержек и противовесов, играют институты гражданского общества. Укажем на два их них - Большое и Малое жюри. Большое жюри - расширенная коллегия присяжных (от 16 до 23), выступающая как орган предания суду лиц, подозреваемых в совершении преступления. Цель использования института Большого жюри состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны обвинительной власти (и полицейской, и судебной). Согласно ст. 39 Великой хартии вольностей 1215 г., ни один вольный человек не может быть привлечен к ответственности иначе, как на основании законного решения равных ему сограждан. Иными словами, возможному злоупотреблению обвинительно-полицейской власти должна быть противопоставлена общегражданская гарантия; предание суду лица, подозреваемого в преступлении, осуществляется беспристрастными и равными ему согражданами. Большое жюри по собственному усмотрению и собственной инициативе выдвигает и утверждает обвинение в отношении конкретного лица по делам о преступлениях - фелониях (тяжких преступлениях, наказуемых лишением свободы на срок свыше одного года или смертной казнью).
Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (Малое жюри). Он, так же как и в случае с Большим жюри, являет собой форму выражения недоверия (противовеса) общества к государственной судебной власти. Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вердикт). После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании.
Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что «вопросы права» разрешаются судом, а «вопросы факта» - присяжными. Заметим, что от исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники.
Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет Конституция, которая является единственным источником законной власти и потому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, о которых говорилось выше, и базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правительство не вправе предпринимать действия, направленные на ограничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма работает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), или право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены (дело Ex parte Milligan, 1866 г.).
Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия Конституции, в том, чтобы противостоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Особенно актуально сегодня звучит предостережение из дела Миллигена: если руководители страны обладают властью заменить конституционное правительство правлением посредством декретов «под предлогом необходимости», то «перспектива опасностей, которые будут угрожать свободе людей, станет просто угрожающей». Даже суд может оказаться неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама Конституция допускает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и «сдержки» злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.
Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм Конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание - существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной. Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использовал Конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им запрещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Приведем пример. Полномочия Президента выступать в качестве главнокомандующего и «обеспечить беспрекословное выполнение законов» позволяют ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании «разумности» и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия Президента, последний обязан поступать в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).
Итак, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой - правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей - это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.
Без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.
Народ - единственный и первичный источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Он передает часть принадлежащей ему власти государственным органам и должностным лицам - своим представителям на определенных условиях и на определенное время. Государство и его органы реализуют делегированные им полномочия во имя интересов народа. 24.3. Законодательная власть
Законодательная власть - представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»*.
* Локк Дж. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2. С. 86.
Верховенство - и это важно для сегодняшней российской действительности - не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву - конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.
Законодательная власть - это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler -«говорить») - высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.
Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д.
Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача - выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.
Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследованию.
Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование. 24.4. Исполнительная власть
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация» («ad-ministrare» - «служить для»; «ministrare» - глагол, производный от «ministris» - «слуга», формы родительного падежа от основы «minus» - «минус»). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит впасть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.
Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные.
Существенные признаки исполнительной власти - это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).
Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).
Значит, исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.
Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.
Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.
За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.
Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.
Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета. 24.5. Судебная власть
Органы, отправляющие правосудие, - третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он - арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, и прав и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет прежде всего об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.
Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, ответственности же государства перед своими гражданами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением норм, суд был не вправе устранить даже вполне очевидные недостатки издаваемых подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.
Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, - специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикций.
Вернуться назад на
В демократических обществах функционирования государственной власти происходит на основе ее разделения.
Разделение властей - это система организации и функционирования государственной власти, в которой функции законодательной, исполнительной и осуществляются различными государственными органами.
Идея разделения властей выдвигалась еще античными (Аристотель) и средневековыми (Марсилий Падуанский) философами. Как самостоятельное учение она была обоснована в середине XVIII ст. Ш. -Л. Монтескье. Он доказывал, что политическая свобода возможна лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего в государстве необходимо осуществить разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Основная цель разделения ЕЕ заключается в том, чтобы избежать сосредоточение власти в одних руках и злоупотребления ею. Необходимо, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг одну.
Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г., где три ветви власти не только разделены, но и контролируют друг друга через так называемую систему сдержек и противовесов. По этой системы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены не только организационно, но и формально и полностью независимы друг от друга. В то же время каждая из ветвей наделена полномочиями, которые дают ей возможность контролировать и ограничивать другие ветви. Эти полномочия и составляют систему сдержек и противовесов. Ни одна из ветвей власти не имеет ни формального, ни фактического превосходства над другими.
Законодательная власть в США сосредоточена в конгрессе - , который состоит из двух палат: Палаты Представителей и Сената. Исполнительная власть передана президенту страны как главе государства и одновременно главе правительства, а судебная власть - верховному суду, а также судам, созданным конгрессом. Конгресс принимает законы, на которые президент может наложить вето. Президент назначает министров, других высших должностных лиц, судей верховного суда, послов, но «по совету и согласия» Сената.
Он наделен правом заключать международные договоры, которые подлежат одобрению Сенатом. Конгресс имеет право объявить импичмент президенту в случае совершения им антиконституционных действий. Верховный суд наделен функцией конституционного контроля и может объявить неконституционными акты конгресса и президента.
Разделение властей, который характеризуется формальной изолированностью каждой из ее ветвей и отсутствием между ними тесных функциональных отношений, определяется как «жесткий». Наиболее полно он проявляется в президентской республике. Иной характер имеет разделение властей по парламентарних форм правления, где разница между законодательной и исполнительной властью не имеет существенного значения, поскольку той и другой владеет партия парламентского большинства, лидер которой одновременно руководит правительством и контролирует эту большинство. Реальное разделение государственной власти здесь происходит внутри парламента между сформированным партией или коалицией партий парламентского большинства правительством и оппозицией.
Уединенность судебной ветви в системе разделения государственной власти проявляется прежде всего в принципах независимости судов и подчинения их только конституции и законам, бессрочно (вечности) избрания или назначения судей и их неприкосновенности. Формирование судейского корпуса происходит с участием высших органов законодательной и исполнительной власти.
Разделение государственной власти является необходимым условием демократического . Авторитарные, особенно тоталитарные политические режимы отрицают разделение властей. Коммунистическая идеология отвергает его даже теоретически, обосновывая принцип единства власти, в соответствии с которой мандат на осуществление какой-либо государственной функции является производным от представительной власти. Считается, что административные и судебные действия государства выполняются по поручению представительных органов государственной власти и как таковые не властью, а лишь функцией, осуществляемой от ее имени. Практическая реализация в социалистических странах принципа единства власти привела к сосредоточение всей полноты государственной власти даже не в формально представительном органе, а в руках аппарата коммунистической партии и невиданных злоупотреблений властью.
Разделение властей - это лишь один из многих элементов демократического механизма осуществления государственной власти и сам по себе не является гарантией демократии. Более того, за несбалансированной системы сдержек и противовесов жесткий разделение властей может вызвать противостояние ветвей власти. Особую остроту противостояния законодательной и возглавляемой главой государства исполнительной ветвей власти приобретает по президентской и смешанной форм республиканского правления в периоды так называемого разделенного правления, когда президент и парламентское большинство представляют разные партийно-политические силы. Иногда это противостояние доходит до открытой вооруженной конфронтации, как это произошло, например, в 1993 г. в России. Эффективность государственной власти зависит не только от ее разделения, но и от многих других элементов механизма осуществления власти, которые в своей совокупности характеризуются понятием «форма государства».