Государственный служащий или должностное лицо относятся к. Административное право россии. Цель – прекращение политической деятельности

• Административное право как отрасль права
• Государственное управление и административное право
  • О понятии государственного управления
  • Исполнительная власть и государственное управление
  • Механизм государственного управления
• Предмет и метод административного права
  • Общественные отношения, регулируемые административным правом
  • Метод административно-правового регулирования
  • Основные функции административного права
  • Принципы административного права
  • Административное право в системе российского права
• Административно-правовые нормы
  • Понятие и особенности административно-правовых норм
  • Структура административно-правовых норм
  • Виды административно-правовых норм
  • Источники административного права
• Административные правоотношения
  • Понятие и основные признаки административных правоотношении
  • Предпосылки возникновения административных правоотношений
  • Виды административных правоотношений
• Субъекты административного права. Общие положения
• Понятие и виды субъектов административного права
• Физические лица
  • Понятие и основы административно-правового положения граждан РФ
  • Виды и структура административно-правового положения гражданина РФ
  • Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  • Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий
  • Основные гарантии прав граждан
  • Обращения граждан РФ
  • Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
• Органы исполнительной власти
  • Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
  • Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
  • Виды органов исполнительной власти
  • Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
  • Правительство РФ
  • Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
  • Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
  • Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  • К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
• Органы местного самоуправления
• Государственные служащие
  • Понятие государственной службы
  • Должности государственной службы
  • Система государственной службы
  • Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
  • Правовые основы государственной службы
  • Понятие и виды государственных служащих
  • Основы административно-правового статуса государственных служащих
  • Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
  • Стимулы деятельности государственных служащих
  • О муниципальной службе и ее служащих
• Основы государственной гражданской службы
  • Понятие, принципы и основные виды и правовые основы гражданской службы
  • Должности гражданской службы
  • Понятие и виды гражданских служащих
  • Основы административно-правового статуса гражданских служащих
  • Поступление на государственную гражданскую службу
  • Прохождение гражданской службы
  • Стимулы гражданской службы
  • Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
• Основы правоохранительной службы
  • О правовых основах правоохранительной службы
  • Понятие и принципы правоохранительной службы
  • Должности правоохранительной службы
  • Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
    • Ограничения и запреты на правоохранительной службе
  • Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
    • Прохождение правоохранительной службы
  • Прекращение службы в правоохранительных органах
  • Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
• Основы военной службы
  • Понятие военной службы и ее принципы
  • Воинские должности: понятие и виды
  • Основы правового положения и виды военнослужащих
  • Прохождение военной службы
  • Увольнение с военной службы
  • Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
• Предприятия, учреждения и организации
  • Понятие и виды предприятий, учреждений
  • Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
  • Государственные корпорации как субъекты административного права
  • Особенности административно-правового статуса негосударственных корпоративных предприятий
  • Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
  • Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
  • Фонды
• Общественные и религиозные объединения
  • Понятие и виды общественных объединений
  • Основы административно-правового статуса общественных объединений
  • Законодательные основы правового положения религиозных объединений
• Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
• Формы деятельности органов исполнительной власти
  • Понятие и основы классификации форм деятельности органов исполнительной власти
  • Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
  • Классификация правовых актов органов управления
  • Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
  • Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
  • Действие правового акта управления
  • Утрата силы правовыми актами управления
  • Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
  • Административный договор
• Методы деятельности органов исполнительной власти
  • Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти
  • Административное принуждение: понятие и виды
• Ответственность по административному праву
• Административная ответственность
  • Понятие и основные черты административной ответственности
  • Законодательные основы административной ответственности
  • Административное правонарушение
  • Освобождение от административной ответственности
  • Ограничение административной ответственности
  • Понятие и виды административных наказаний
  • Наложение административного наказания
  • Административная ответственность юридического лица
• Дисциплинарная ответственность
• Материальная ответственность
• Вопросы административно-процессуальной деятельности
• Административный процесс: понятие, структура
• Производство по делам об административных правонарушениях
  • Основы административного производства
  • Участники административного производства
  • Доказательства в производстве по делу об административном правонарушении
  • Меры обеспечения административного производства
  • Возбуждение административного дела
  • Рассмотрение административного дела
  • Пересмотр постановлений и решений
  • Исполнение административных постановлений
• Дисциплинарное производство
• О производстве по жалобам граждан в органах исполнительной власти
• Административное право и законность в управлении
• Законность в сфере управления
  • Законность, дисциплина, целесообразность
  • Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
• Способы обеспечения законности дисциплины в управлении
  • Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
  • Контроль органов законодательной (представительной) власти
  • Контроль органов исполнительной власти
  • Административный надзор
  • Органы судебной власти и законность в управлении
  • Общий надзор органов прокуратуры

Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого - разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются «работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...» 1 Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1236. . По общему правилу, результатом труда служащею не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания 2 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. . Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью ею характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.). Хотя несомненно, что исторически физический труд - удел основной массы рабочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занимаются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие - разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права.

До принятия Закона от 31 июля 1995 г. об основах государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле - гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание государственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим признавался гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации . Таким образом, признаки государственного служащего сводились к тому, что он:

1. гражданин РФ;
2. замещает государственную должность в государственном органе;
3. замещает в таком органе должность государственной службы;
4. выполняет обязанности, определяемые данной должностью;
5. получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного служащего и государственной должности не исчерпывались лишь теми, которые связаны только с государственными органами. Хотя в преамбуле Закона об основах государственной службы и говорилось, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ, его действие распространялось не на всех государственных служащих. Они функционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (правоохранительных, военных).

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы, ФЗ о системе государственной службе, ФЗ о гражданской службе государственными служащими не признавались.

В ФЗ о системе государственной службе отсутствует подобное общее понятие государственного служащего. Оно подменено понятиями федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего. Это обусловлено тем, что указанные понятия не совпадают. Под федеральным государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета . Федеральная государственная должность - общее понятие, объединяющее, однако, разнохарактерные по своему существу должности государственной гражданской службы, воинские должности, должности правоохранительной службы, понятие которых также нуждается в специальной расшифровке.

Понятие же государственного служащего субъекта РФ охватывает лишь его гражданских служащих. Исходя из этого государственным гражданским служащим субъекта РФ признается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего субъекта РФ . В случаях, предусмотренных федеральным законом, он может получать денежное вознаграждение за счет средств федеральною бюджета.

Деление государственных служащих, помимо того, которое обусловлено дифференциацией видов государственной службы, возможно также в зависимости от группировки занимаемых ими должностей, видов органов, в которых они занимают должности, объема и характера полномочий, которыми они наделяются.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный и вспомогательный состав.

В ФЗ об основах государственной службы, ФЗ о системе государственной службы подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в этих законах даже и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений.

А между тем до сих пор термин «должностное лицо» официально употребляется в качестве не общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно к статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем с положениями федеральных законов о государственной службе. В действовавшем в то время ФЗ об основах государственной службы, в частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимались лишь лица, замещавшие должности, устанавливаемые Конституцией РФ и законами РФ, конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Но этим определением охватывались лишь должности категории, которые тем же законом не относились к государственным должностям государственной службы, а лица, занимавшие должности такой категории, не признавались государственными служащими государственной службы (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, высшие должностные лица субъектов РФ и др.).

Обозначенная выше трактовка понятия должностного лица не вполне согласуется с действующими федеральными законами о государственной службе. Так, в ФЗ о гражданской службе дается более узкое понятие государственной должности, не поглощающее понятие должности гражданской службы. Лица, замещающие государственную должность, не признаются гражданскими служащими.

Понятие должностного лица, аналогичное тому, которое дано в УК РФ, в основном воспринято и КоАП РФ. Но в этих кодексах понятие должностного лица трактуется применительно к выделению специальных субъектов определенных преступлений и административных правонарушений, то есть не является универсальным. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и законами РФ, конституциями и уставами ее субъектов для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Однако этим определением охватываются лишь должности определенной категории, которые по Закону об основах государственной службы не относились к категории государственных должностей государственной службы, а лица, занимавшие должности указанных категорий, не признавались государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями.

Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов и их организаций. Они принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам 3 Среди работников, занимающих в государственных органах должности, не отнесенные к государственным должностям, имеются служащие, которые по характеру принадлежащих им полномочий являются должностными лицами (например, начальники управлений и других подразделений государственных органов, ведающих вопросами административно-хозяйственного и иного обеспечения деятельности соответствующих органов). .

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти . Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) - это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая связана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знании, опыта.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.

Субъектами административного права являются не только государственные служащие, но и лица, замещающие в государственных органах должности, не являющиеся должностями государственной службы. Они могут действовать также как в статусе должностных лиц, так и оперативного состава.

Субъектами административного права являются также служащие государственных предприятий и учреждений, не относящихся к органам государственного управления. Они отличаются от государственных служащих прежде всего тем, что государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом процессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социальной, культурной и иной деятельности, т.е. выполнения основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государственных служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные служащие государственных органов, а также служащих учреждений и служащих предприятий. Так, содержанием деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд служащих государственных учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий - за счет прибыли, получаемой от коммерческой деятельности.

Вместе с тем в статусе государственных служащих государственных органов и. например, служащих государственных предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий указывает на государственный характер их служебной деятельности.

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и организациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (экономического, социально-культурного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т.д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и др.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

В зависимости от характера и объема полномочий служащие предприятий и учреждений также могут быть подразделены на должностных лиц, в том числе представителей административной власти и оперативный состав.

Следует иметь в виду, что постановлением Минтруда РФ от 22 апреля 2004 г. № 51 утвержден Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих. Как следует из названия справочника, в нем выделены должности руководителей, специалистов и служащих, применительно к ним установлены их права и обязанности, содержание квалификационных требований. Но условность подобного деления очевидна. Так, с юридической точки зрения руководители государственных организаций являются как служащими, так и должностными лицами. Во многих случаях они должны быть и специалистами в определенной области.

Важно также иметь в виду, что во всех государственных органах, на предприятиях и в учреждениях имеются вспомогательные служащие, особенность правового положения которых состоит в том, что их правомерная служебная деятельность не предполагает совершения действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа, должностного лица. Их обязанности и права определяются задачами технического в юридическом смысле обеспечения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари, машинистки и т.п.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства РФ о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин РФ, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами, независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.

2.3. Должностное лицо. Чиновник

Ряд административно-правовых отношений по законодательству РФ осуществляется с участием в качестве властной стороны специально указанных в нормативных правовых актах отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих.

Важно отделить понятие должностного лица от понятия органа государства, т.е. определять случаи, когда должностное лицо должно действовать от своего имени, а не от имени какого-либо государственного органа. В определении, данном в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", понятие должностного лица четко отделяется от понятия государственного органа, и оно определяется как лицо, выполняющее определенные функции в органе.

Специфические определения должностного лица содержатся в УК РФ, в КоАП РФ. Определение должностного лица дано также в п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. В науке административного права было высказано мнение, что понятие должностного лица относится ко всем перечисленным выше структурам, т.е. понимается широко. Представляется, что эта оценка профессора Н. Ю. Хаманевой исходит из совершенно правильной, самой широкой трактовки понятия государственного служащего и должностного лица в плане возможности их судебной ответственности за нарушения прав граждан.

Примечания к ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями" содержат понятие должностного лица:

1. Должностными лицами в статьях настоящей главы" признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

2. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

3. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

4. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями".

В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и именно для целей данного Кодекса дается определение должностного лица как лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющего функции представителя власти, т.е. наделенного в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лица, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. К перечисленным категориям должностных лиц данный Кодекс добавляет и другие: "Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное" (ст. 2.4) КоАП РФ. То, что предприниматель для целей КоАП РФ является субъектом административной ответственности как должностное лицо, может быть, и разумно, однако в область государственной службы такое определение не вписывается.

С понятием должностного лица связана важнейшая классификация, имеющая важные правовые последствия. Именно отдельным, прямо названным должностным лицам КоАП РФ вменяет применение мер административной ответственности и принуждения. Отсюда велико значение этой классификации. Но, как верно отметил К. Л. Засов, компромисс относительно дефиниции должностного лица так и не достигнут. Единого понятия должностного лица в российском законодательстве и правовой науке пока нет. Это обусловлено тем, что в законодательстве преобладает отраслевой и ведомственный подход к пониманию данной категории, что ведет к односторонности ее раскрытия. К. Л. Засов предлагает собственное определение должностного лица: "Должностное лицо - это гражданин Российской Федерации, состоящий на государственной службе, занимающий в порядке, предусмотренном действующим законодательством, должность в органе государственной власти, имеющий специальные властные полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, вызывающие юридические последствия, постоянно, временно или по специальному полномочию наделенное правом единолично рассматривать и разрешать административные дела, принимать административные акты, а также наделенное правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах и несущее в случаях, предусмотренных законодательством, повышенную юридическую ответственность". Представляется, что это определение включает наиболее полный набор элементов, верно отражающий с некоторыми комментариями обсуждаемую категорию. Но отраслевая привязка здесь тоже есть.

Кроме того, в законодательстве отражается непоследовательность в понимании отличия административного права от гражданского, публичного от частного.

Общее для всех случаев понятие должностного лица закреплено в п. 5 ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации": "Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления". Данное определение уже приведенных ранее.

Для того чтобы определить субъектный состав должностных лиц, в том числе при специфике правового статуса воинских частей, необходимо определить, что можно понимать под представителем власти, организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, которые выполняют должностные лица.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" разъясняет соответствующую норму УК РФ. Представитель власти - работник государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (п. 2), например наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями. К организационно-распорядительным функциям относится, например, руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий (п. 3). К административно-хозяйственным функциям относятся, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. (п. 3).

Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не предусматривает уравнения статуса государственного органа со статусом государственного учреждения и государственного предприятия, но, например, Инструкция о присвоении квалификационных категорий сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, утв. приказом Минюста России от 5 сентября 2006 г. № 283, совершенно явно уравнивает статус таких лиц вне зависимости от категорий субъекта государственной власти: орган или учреждение, а в некоторых других документах уравнивается статус работников и государственных предприятий.

Интересен в этом отношении следующий судебный казус.

Приговором Омского областного суда от 10 января 2001 г. оправданы Каменев в получении взяток, а Кузнецова - в даче взятки, поскольку в соответствии с мотивировкой суда, управляющий Омским отделением Пенсионного фонда РФ Каменев не являлся представителем власти и не подпадает под действие ст. 290 УК РФ, так как не осуществлял законодательную, исполнительную или судебную власть и не был работником государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенным распорядительными полномочиями в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц либо наделенным правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Каменев выполнял организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям. В обоснование суд сослался на Положение о Пенсионном фонде РФ (утв. постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1), из содержания п. 1 и 15 которого следует, что Пенсионный фонд РФ - юридическое лицо, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. Оно не относится к государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждениям. При таких обстоятельствах, независимо от правоспособности руководителя отделения Пенсионного фонда РФ, он не является должностным лицом применительно к примечанию к ст. 285 УК РФ. Поэтому Каменев не признан судом субъектом должностных преступлений.

С таким выводом не согласился Президиум Верховного Суда РФ, 26 июня 2002 г. удовлетворивший протест заместителя Генерального прокурора РФ. Он указал, что управляющий отделением Пенсионного фонда РФ является субъектом должностных преступлений. Среди аргументов Президиума Верховного Суда РФ были следующие. Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ данный Фонд по своему юридическому статусу и организационно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом РФ. Отношения Пенсионного фонда РФ с работодателями и индивидуальными предпринимателями, обеспечивающие целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на пенсионное обслуживание, носят административно-властный характер и являются для указанных лиц обязательными. Отделение Пенсионного фонда РФ, а соответственно и Каменев как его руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следовательно, Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий именно законом. Такие полномочия по смыслу ч. 2 ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ст. 39, ч. 1 ст. 45, п. "в", "ж" ст. 71, п. "ж" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 78, ст. 110, п. "в", "г", "е" ч. 1 ст. 114 и ст. 115 Конституции РФ относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Приговор суда отменен, и дело передано на новое судебное рассмотрение.

Неопределенность понятия должностного лица, тем более должностного лица на государственной службе, приводит к вынесению судебными органами противоречивых решений.

Следует поддержать предложение М. В. Ермоленко, считающей, что очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве должно стать формирование единого общеправового понятия должностного лица. В связи с этим, по ее мнению, необходимо принять специальный федеральный закон о должностных лицах в Российской Федерации.

В заключение обсуждения статуса должностного лица приведем пример из международной практики. Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (Стамбул, 21 ноября 1997 г.), в ст. 1 "Подкуп должностных лиц иностранных государств как уголовное преступление", в частности, гласит:

"Для целей данной Конвенции... термин "должностное лицо иностранного государства" означает любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства; а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе для государственного агентства или государственного предприятия, равно как и любое должностное лицо или представитель государственной международной организации". В данном документе используется, как видим, наиболее широкое определение должностного лица.

Так же как статус должностного лица, в Российской Федерации неопределенным является и статус чиновника.

В континентальной системе права статус должностного лица часто связывают с понятием "чиновник". "Служащий, обладающий чином, назывался чиновником", - считает М. А. Ковальчук. Но важнее для определения понятия статуса чиновника является мнение В. Е. Чиркина. Он считает, что чиновники относятся к "классифицированной государственной службе", которая характеризуется:

Привилегией несменяемости;

Обладанием особыми правами, некоторыми привилегиями и дополнительными обязанностями: дискреционными полномочиями, повышенным материальным обеспечением;

Дополнительными обязанностями, среди которых: принцип лояльности (верности) государству, запрещение участвовать в забастовках и ограничение политических прав.

Закон № 79-ФЗ вместе с чинами, очевидно, узаконил категорию "чиновник" в законодательстве РФ. Из ругательства, каковым считалось это слово во времена СССР, оно превратилось в законный символ государственной власти. Но наиболее характерным для понимания института чиновничества законодательством о чиновниках является законодательство Германии. И статус чиновника в ФРГ значительно отличается от статуса нового чиновника в Российской Федерации.

Действующий в ФРГ Рамочный закон об унификации законодательства о чиновниках 1957 г. даже в самом названии употребляет термин "чиновник", но фактически им регулируются основные положения государственной службы и статуса государственного служащего вообще. В отличие от иных государственных служащих в Германии исторически основной чертой чиновника являлась гарантия его устойчивости даже в случаях противоречия своему патрону в принятии решений о государственных делах. Такой гарантией для чиновника служит его несменяемость.

Черты самостоятельности российского чиновника мы можем найти в тех положениях законодательства о государственной службе РФ, где государственному служащему запрещается выполнять незаконный приказ начальника под страхом личной за него ответственности. Однако такое предписание не содержит в себе какой-либо гарантии устойчивости статуса такого должностного лица в случае, если он таким правом воспользуется. В качестве примера можно привести случай с генералом ГРУ Корабельниковым, который, по сообщениям печати, в апреле 2009 г. оспорил приказы министра обороны РФ Сердюкова как неграмотные, но дело закончилось тем, что Корабельников вынужден был подать рапорт об отставке.