Контакты
Главная / Документы

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений (Марова О.).

Продолжение. Начало в №№ 39, 41

Более подробная информация, содержащая необходимые формулы и таблицы, в формате PDF:

. (Для просмотра необходима программа Adobe Reader или ее произвольный аналог).

Различия в месторасположении (городские и сельские районы);

Различия в размере школы;

Реализация специальных программ обучения;

Предоставление индивидуального обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам.

Коэффициенты удорожания педагогической услуги учитывают:

Разную стоимость услуги на ступени обучения (разная стоимость обучения по ступеням связана с неодинаковым количеством часов в Базисном учебном плане (таблица № 1 Прил. 1);

Обучение по программам дополнительного образования (группы продленного дня и кружковая работа), деление классов на группы при изучении отдельных предметов (таблица №2 Прил. 1);

Повышенную стоимость образовательной услуги для учащихся специализированных классов (классы коррекции, гимназические, лицейские) (таблица № 3 Прил. 1).

Значения коэффициентов, рассчитанных на основе действующих норм федерального законодательства, приведены в Приложении 1. Они едины для всех субъектов РФ, так как основываются на общефедеральных обязательных нормах. Региональные особенности должны отражаться в региональных коэффициентах, которые определяются каждым регионом самостоятельно. В Приложении 2 (см. далее) приведены значения коэффициентов, применяемые в пилотных регионах.

10. Имеющиеся в регионах особенности, связанные с введением дополнительных ставок, рекомендованных федеральным законодательством (социальных педагогов, психологов и др.), учитываются введением в расчетную формулу региональных коэффициентов удорожания, дополнительных к коэффициентам, учитывающим обязательные федеральные нормы (п.9) для недопущения снижения финансирования образовательных учреждений и ухудшения условий предоставления образовательной услуги.

11. В сельских образовательных учреждениях применяется 25-процентная надбавка к заработной плате. Соотношение ФОТ педагогического и прочего персонала для малокомплектных сельских школ устанавливается региональными законодательными актами.

3.3. Пример расчета минимального

норматива без региональных коэффициентов по различным образовательным программам и ступеням обучения

(для планово-экономических служб субъекта Федерации и местных администраций)

(См. таблицы 1, 2).

Для расчета бюджета образовательного учреждения используется тот же алгоритм. Различие заключается только в том, что при расчетах на уровне субъекта или муниципальном уровне используется средний разряд по муниципалитету, а на школьном уровне - средний разряд по данной школе.

3.4. Порядок расчета объема субвенций

1. Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее - субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней образования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррекционных классах (классах компенсирующего обучения).

2. При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования по ступеням обучения: начальная, основная, старшая школа.

3. Расчет осуществляется по следующей формуле:

где - объем субвенции для i-того муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

Нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях;

Прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования;

n - ступени образования: 1 - начальная, 2 - основная, 3 - старшая школа.

3.5. Методы обязательной адаптации при переходе

к формированию бюджетов на нормативной основе

В целях недопущения резких отклонений размеров субвенций, рассчитанных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов по общеобразовательным учреждениям применяется корректировка нормативных расходов по следующим параметрам.

1. Расчет субвенций осуществляется не на фактическую численность учащихся, а на численность «условного учащегося» или приведенный контингент. Понятие «условный учащийся» позволяет произвести учет малой наполняемости классов в некоторых муниципалитетах для недопущения снижения финансирования в муниципалитетах, имеющих фактическую наполняемость классов ниже нормативной, и для обеспечения конституционных гарантий в предоставлении равного объема образовательной услуги. Возможен вариант, когда нормативы затрат рассчитываются, исходя из средней фактической наполняемости классов по данному муниципальному образованию в соответствии с проведенным комплектованием на начало учебного года, однако применение единых нормативов и учет особенностей наполняемости через «число условных учащихся» предпочтительнее.

«Условный учащийся» позволяет учитывать не только фактическое число учащихся в муниципалитете, но и муниципальные особенности, в первую очередь наполняемость классов меньше, чем нормативная. В связи с возможной различной наполняемостью по ступеням обучения в рамках одного муниципалитета расчет числа «условных учащихся» необходимо производить по каждой ступени обучения.

Расчет числа «условных учащихся» осуществляется по формуле: Усл.учащиеся = фактическое число учащихся х нормативная наполняемость / фактическая наполняемость.

Например, если в муниципалитете А средняя наполняемость не 25 человек, а 12, то «условное число детей» по этому муниципалитету, на которое можно осуществлять планирование бюджетных средств, будет определяться с коэффициентом = 25/12, то есть выше фактического в 2 раза. В этом случае число учащихся с разными потребностями надо «взвешивать» на учащегося стандартной потребности и стандартной стоимости. При этом величина норматива не изменится, она не должна зависеть от числа детей в классе, а только от стоимости программы на учащегося при стандартных условиях (стандарт часов и стандарт наполняемости).

2. Осуществляется выравнивание (сглаживание) рассчитанных объемов по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем (базы расходов или фактических расходов предыдущего года).

Процесс «сглаживания» объема субвенций предполагает.

Сравнение расчетного ФОТ с проектным ФОТ по всем муниципалитетам.

Выявление отклонений, анализ причин.

Разработка порядка учета фактической наполняемости по сельским муниципалитетам с малой наполняемостью.

Определение диапазона отклонений расчетного ФОТ от проектного для «мягкого» перехода от финансирования сети к финансированию образовательной услуги.

Выравнивание, «сглаживание» объемов субвенций по каждому муниципальному образованию может осуществляться определением величины отклонения по каждому муниципалитету и поиску диапазона допустимых отклонений (например, в диапазоне не более и не менее 10% от бюджетов, рассчитанных традиционным путем) путем взвешивания величин процентных отклонений расходов на число учащихся. Последовательность действий для определения диапазона отклонений для «мягкого» перехода к расчету бюджета может быть следующей:

Определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых значений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного.

Увеличение (уменьшение) расчетного объема ФОТ, выходящего за рамки пороговых значений.

Определение скорректированных объемов расчетных ФОТ.

Осуществление выравнивания (сглаживания) расчетных объемов субвенций по каждому муниципалитету.

Выравнивание может реализовываться любым другим путем. Суть в том, чтобы не допускать резких изменений объемов выделяемых бюджетных средств муниципалитетам. При этом основания, на которых идет «корректировка» объемов, рассчитанных на основе норматива, должны быть понятными, а порядок «корректировки» должен быть прописан в методике и утвержден.

Натальи Типенко в составе: Галины Башкиной, Татьяны Бочкаревой, Галины Лапушинской, Владимира Лившица, Елены Никитиной, Ольги Федосеевой.

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.

1.2
1.4

административно-
управленческий персонал
0,016
14
*** учебно-вспомогательный
персонал
0,06
7 обслуживающий персонал 0,08 3 2. Фонд оплаты труда Сумма произведений тарифных ставок на разряд
по каждой группе персонала с учетом повышаю-
щих коэффициентов и надтарифного фонда 3. Расходы на учебные
пособия, технические
средства обучения,
расходные материалы и
хозяйственные нужды на
1 обучающегося в год

2052 рубля

* повышающий коэффициент 1,2 (по одному) или 1,4 (двум) показателям (работа с обучающимися из числа детей-сирот и работа в коррекционных группах) может устанавливаться прочим педагогическим работникам (воспитатель, социальный педагог, педагог дополнительного образования и др.);

** повышающий коэффициент 1,15 может быть установлен мастерам производственного обучения и преподавателям, работающим в лицейских группах (по соответствующим учебным программам);

*** повышающий коэффициент 1,2 может быть установлен заместителям руководителя и другим работникам из категории административно-управленческого персонала, в чьи должностные обязанности входит работа с контингентом учащихся из специальных (коррекционных) групп.

Примечание: при расчете численности педагогических ставок, приходящихся на 1 учащегося начального профессионального образования, применена общая норма часов педагогической работы на одну группу учащихся в год по 5 направлениям подготовки (отраслям экономики), с применением повышающих коэффициентов относительно установленной нормы рабочего времени 720 часов и средней наполняемости учебных групп основного контингента (25 человек) и специальных коррекционных групп (12 человек):

Направление подготовки (отрасли экономики)

База среднего (полного) общего - 11 классов

Повышающий коэффициент

База основного полного общего с получением среднего (полного) общего - 9 классов

Повышающий коэффициент

База основного полного общего без получения среднего (полного) общего - коррекц. группы

Повышающий коэффициент

Общественное питание и торговля, сфера обслуживания

Металлообработка, слесарные и слесарносборочные работы

Строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы; строительные работы, деревообрабатывающее производство

Сельское хозяйство и транспорт

Должности служащих, швейное производство

3.4.10. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждений среднего профессионального образования (за исключением музыкального училища)

На 1 обучающегося

Средний разряд

Повышающий коэффициент

педагогический персонал

обслуживающий персонал

2. Фонд оплаты труда

3. Расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды на 1 обучающегося в год

4040 рублей

3.4.11. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждения среднего профессионального образования - музыкального училища.

На 1 обучающегося

Средний разряд

Повышающий коэффициент

1. Расчет ставок по группам персонала

педагогический персонал

административно-управленческий персонал

учебно-вспомогательный персонал

обслуживающий персонал

2. Фонд оплаты труда

И надтарифного фонда

3. Расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды; расходы на командировки на конкурсы, музыкальное оборудование и инструменты, ремонт музыкального оборудования

4040 рублей

3.5.1. При наличии в образовательном учреждении бухгалтерской службы, ведущей самостоятельный бухгалтерский учет и отчетность, дополнительно к региональному нормативу предусматриваются затраты на оплату труда следующих работников:

На 1 учреждение

Бухгалтерская служба

Главный бухгалтер

Экономист

Бухгалтер

Фонд оплаты труда

Сумма произведений тарифных ставок на разряд по каждой группе персонала с учетом повышающих коэффициентов

3.5.2. При наличии в образовательном учреждении бассейна в региональный норматив дополнительно включаются затраты на оплату труда следующих работников:

На 1 учреждение

Медицинская сестра бассейна

Лаборант бассейна

Оператор хлораторной установки

Рабочий по обслуживанию бассейна

Гардеробщик бассейна

Уборщик бассейна

Фонд оплаты труда

Сумма произведений тарифных ставок на разряд по каждой группе персонала с учетом повышающих коэффициентов

Среднегодовое количество учащихся, рассчитывается по формуле 2:

где Уср - среднегодовое количество учащихся;

М1 - количество месяцев с переходящим контингентом на начало года (8 месяцев);

М2 - количество месяцев функционирования учреждений с новым контингентом на конец года (4 месяца);

Число месяцев в году.

- среднегодовое количество учащихся за 2008 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2009 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2010 г.

Теперь, когда мы знаем показатели региональных нормативов бюджетного финансирования и среднегодовое количество учащихся за 3 года, мы можем узнать какая нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося:

ФНбф = 19467150,25: 637 = 30560,68 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2008 г.

ФНбф = 22401152,42: 555 = 40362,44 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2009 г.

ФНбф = 22061653,05: 484 = 45581,95 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2010 г.

Таким образом, проанализировав финансирование Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № и начального профессионального образования в целом, мы можем выделить основные проблемы бюджетного финансирования начального профессионального образования.

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования начального профессионального образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования образовательного учреждения. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательного учреждения. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда, стипендия, оплата коммунальных услуг и остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования начального профессионального образования:

выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода;

установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

введение социальных доплат, надбавок для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

не принят закон о минимальных социальных стандартах;

не разработаны нормативы государственных затрат на оказание государственных образовательных услуг;

не существует единых методологических основ расчёта минимальной бюджетной обеспеченности;

не разработаны необходимые методические материалы по расчёту и обоснованию потребности в бюджетном финансировании;

отсутствуют единые по России и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем государство, несмотря на утверждённый закон - Бюджетный кодекс РФ, решает каждый финансовый год, какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году.

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.

1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функциониро­вания и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распре­деления имеющихся финансовых ресурсов между объекта­ми финансирования в том случае, если объем этих ресур­сов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.

Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспече­ния функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой ре­альной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:

Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.

Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в об­ласти расходов на образование между странами, хотя, с моей точ­ки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомни­тельной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегод­ное выделение финансовых средств на нужды образования в раз­мере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования обра­зования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. бы­ло признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отно­шению к расходной части бюджетов. Для высшего профессиональ­ного образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не по­лучили.

Несмотря на то, что установленные законодательством государ­ственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их ре­ализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модерниза­ции образования.

Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспе­ченных реальным финансированием, создавало базу для распреде­ления средств между объектами финансирования. Чем выше сте­пень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирова­ния, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение огра­ниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме то­го видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.

Важнейшим фактором создания системы нормативного финан­сирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами фи­нансирования могут выступать либо учащийся (группа учащих­ся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Посколь­ку это пока еще только постановка, то рассматривать эти вариан­ты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирова­ния позволяет:

Четко установить степень обеспечения государством кон­ституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности об­разования;

Предложить образовательному учреждению алгоритм опре­деления объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;

Инициировать процессы оптимизации размеров образователь­ных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .

4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для си­стемы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти послед­ствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эф­фективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.

Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отри­цательных характеристик и последствий введения.

Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материаль­ной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учрежде­ниях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения об­разовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем

сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ря­де исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициен­тов или других изменений, что сильно исказит систему норматив­ного финансирования. В частности, в регионах при использова­нии нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);

Различия в размере школ;

Различия в типе образования (профессиональное, общее);

Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;

Предоставление домашнего обучения;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

Проведения программ „ семейного образования".

Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.

Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.

Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.

Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследо­вания практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирова­ния образовательных учреждений, он обладает рядом существен­ных положительных черт, среди которых можно отметить:

Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансиро­вания;

Учет территориального расположения каждого образователь­ного учреждения;

Возможность сохранения за учредителем элемента регулиро­вания, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, вве­дения в этот процесс неких целевых установок, например че­рез реализацию целевых программ, и отдельных проектов.

Введение норматива финансирования на отдельное образова­тельное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образова­тельных учреждений обладает следующими характеристиками:

Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;

Материальная база образовательных учреждений, как прави­ло, сформирована с расчетом на больший контингент уча­щихся, нежели есть в наличии (особенно это касается обще­образовательных школ);

Практической невозможностью довести контингент учащих­ся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.

Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превраще­нию нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение нормати­ва будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтвер­ждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от чис­ла учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан­совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся матери­альной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как до­стоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансиро­вания пока не выявлено.