Бюджетная система как основное звено финансовой системы. Бюджет, бюджетное устройство
«Межбюджетные отношения» - Оценка расходных потребностей регионов. Государственная политика в области межбюджетных трансфертов. Распределение налоговых доходов. Бюджеты провинций. Преимущества и недостатки децентрализации. Применение единого норматива бюджетных расходов. Выделение грантов. История. Расчет выравнивающих трансфертов.
«Государственный бюджет РФ» - Концепция ежегодно сбалансированного бюджета. Одалживание денег. Бюджетная система РФ. Причины дефицита. Превышение расходов над доходами. Классификационные признаки бюджетного дефицита. Источники финансирования дефицитов бюджетов. Управление дефицитом. Способы преодоления дефицита бюджета. Концепция государственного бюджета.
«Бюджетный учёт» - Бюджетная отчетность. Единая методология. Консолидированный отчет. Периодичность отчетов. Структура инструкции. Бюджетная классификация. Структурная схема бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность подписывается руководителем. Основы составления. Принцип формирования справки. Годовой отчет. Исключение взаимосвязанных показателей.
«Бюджет РФ» - Стадии бюджетного процесса. Участники бюджетного процесса. Доходы бюджета. Проблемы государственного бюджета РФ. Налоговая система РФ включает виды налогов и сборов. Консолидированный бюджет РФ. Налоговые доходы состоят из следующих подгрупп: Основные цели и задачи бюджетной политики на 2009–2011 годы.
«Российский бюджет» - Классификация источников внешнего финансирования дефицита. Принцип сбалансированности бюджета. Доход бюджета. Ведомственная классификация. Унитарное государство. Классификация государственных долгов РФ. Классификация государственных внутренних долгов РФ. Экономическая классификация расходов бюджета.
«Качество бюджетных услуг» - Мониторинг количества. Результативность. Организация мониторинга. Продуктивность и эффективность. Показатели качества услуг. Индикаторы. Порядок введения новых показателей. Результат. Преимущества и недостатки. Затраты. Что сегодня есть в статистике по каждой из этих групп. Источники индикаторов в России.
Всего в теме 13 презентаций
1. Государственный бюджет и его роль в финансовой системе 3
2. Состав ВВП: чистый внутренний продукт, национальный доход, личинный доход, располагаемый доход 14
Литература 20
1. Государственный бюджет и его роль в финансовой системе
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности.
Бюджет – это необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджета образуются денежные фонды соответствующего государственного образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти.
В материальном аспекте государственный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении соответствующего органа власти. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п.
Бюджет – совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных образований и выполнения функций соответствующих органов власти.
Согласно Бюджетному кодексу (ст. 6) – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.
Роль бюджета в том, что он создает финансовую базу функционирования государства, выполнения им своих задач.
Сконцентрированные в бюджете средства предназначены для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. Он представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти, утверждается государственным собранием и имеет силу закона.
Функции бюджета:
· перераспределение национального дохода и валового внутреннего продукта,
· государственное регулирование и стимулирование экономики,
· финансовое обеспечение социальной экономики,
· контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Как главная форма бюджетного планирования бюджет – регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и использованию центрального бюджета.
Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:
· рассмотрение и утверждение бюджета,
· составление отчета об исполнении бюджета.
1. Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на базе которых составляется сводный финансовый баланс. Непосредственная работа по составлению проекта бюджета ложится на Министерство финансов. Составленный и подготовленный (согласованный) проект бюджета до 1 сентября вносится на рассмотрение в Государственную Думу.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета происходит в законодательном органе – парламенте России. Государственная Дума рассматривает бюджет в нескольких чтениях. Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов этой палаты. В случае отклонения Закона о бюджете Советом Федерации обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
3. Исполнение бюджета происходит после утверждения бюджета законодательными органами и подписи федерального бюджета президентом. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям бюджетной классификации. Исполнением бюджета, его доходной части, занимается Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, налоговая инспекция. Эти органы осуществляют сбор налогов и предоставляют необходимую информацию в казначейство.
4. Составление отчета об исполнении бюджета возложено на Министерство финансов и его финансовые органы, налоговую инспекцию. Эти организации отправляют отчеты в соответствующие органы власти.
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости помощь. Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.
Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга частей:
· Доходная часть, которая показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов.
· Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов.
Источниками государственного (центрального) бюджета являются:
1. прямые и косвенные налоги. В доходах государства они составляют от 80 до 90 %. Самыми крупными из них являются - подоходный налог, налог на прибыль корпораций и налог на добавленную стоимость,
2. государственные займы - осуществляются они с помощью выпуска и реализации государственных ценных бумаг (облигаций и казначейских векселей). Их доля в государственном бюджете составляет от 10 до 20 % ,
3. эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег - этому источнику правительства прибегают в том случае, если располагаемыми доходами нельзя обеспечить финансирование производимых расходов, т. е. в условиях превышения расходов над доходами.
Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. Соответствие их называется «балансом дохода».
В реальной действительности расходная часть, как правило, превышает доходную. Такое состояние бюджета называется «бюджетным дефицитом». Его возникновение обусловливается многими причинами, среди которых можно выделить следующие:
· спад общественного производства,
· завышенные расходы на реализации принятых социальных программ,
· увеличение затрат на оборону,
· рост теневого сектора экономики,
· рост предельных издержек общественного производства,
· массовый выпуск «пустых» денег.
Особое значение из перечисленных выше причин имеют спад производства и рост теневого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к уменьшению налоговой базы. В первом случае происходит сокращение производства, уменьшается получаемая прибыль, и, следовательно, уменьшаются поступления в бюджет. В результате план поступления в бюджет не выполняется.
Во втором случае предприятия вообще перестают платить налоги. Ведь теневая экономика отличается от обычной (легальной) лишь тем, что фирмы и предприятия, действующие в ней, нигде не регистрируются и, следовательно, никаких налогов не платят. Государственные органы их не видят, они находятся в «тени».
Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет от 10 до 30 %. Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для развития приоритетных отраслей, т. е. используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным из которых является усиление инфляционных процессов.
В экономических системах с фиксированным количеством денег в обращении правительство располагает двумя традиционными способами покрытия дефицита бюджета - это государственные займы и ужесточения налогообложения. Но есть и третий способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении, - это собственное производство денег, или «сеньораж» (печатанье денег).
Однако «сеньораж» сегодня не принимает форму простого печатания денег (это слишком явно связано с усилением инфляции). В настоящее время этот процесс реализуется посредством создания резервов коммерческих банков. Следует заметить, что эти операции должны иметь незначительный размер, тогда особо пагубных последствий они не несут. Но, если правительство чрезмерно полагается на механизм «сеньоража» как средство оплаты своих расходов, то количество денег, находящихся в обращении, будет расти слишком быстро (в соответствии с мультипликатором денежного предложения), порождая тем самым рост инфляции. Казалось бы, избежать этих отрицательных последствий легко: ФРС может отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству. Однако практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического уровня, его дальнейший рост принимает взрывоопасный характер, и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот процесс.
Вариант 5. (8-9)
1.Финансовая система РФ, её состав. 2
2.Единство финансовой системы РФ.. 4
3. В чем выражается административный порядок защиты прав субъектов финансово-правовых отношений? Приведите примеры применения указанного порядка в сфере валютных и бюджетных правоотношений. 6
4. Составьте схему классификации финансового контроля по формам, видам, методам. 8
5. В бюджетном учреждении, возглавляемом Евсеевым И.И., произошла задержка финансирования из бюджета на 4 месяца. Какие меры может предпринять руководитель учреждения?. 9
6. Для получения лицензии на осуществление банковской деятельности АКБ "Север" направил в ЦБ РФ пакет необходимых документов. Устав банка среди видов деятельности предусматривал осуществление операций с недвижимостью и купля-продажа ценных бумаг. Каков будет ответ Центрального банка?. 10
7. Завод по контракту поставляет готовую продукцию иностранному партнеру. Завод несет все расходы по транспортировке готовой продукции до пункта поставки, а оплачивает транспортировку до пункта поставки иностранный партнер (с последующей компенсацией). Можно ли иностранному партнеру возместить свои расходы на перевозку путем удержания части валютной выручки, причитающейся заводу?. 13
Список литературы.. 14
Финансовая система РФ, ее состав.
В структуру финансов как целостной категории с присущими ей общими свойствами входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов).
Финансовый институт - группа однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств.
Совокупность входящих в состав финансов Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи образуют финансовую систему России.
Финансовую систему РФ составляют следующие институты:
Бюджетная система с входящими в нее государственными и местными бюджетами;
Внебюджетные целевые фонды;
Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
Имущественное и личное страхование;
Кредит (государственный и банковский).
Перечисленные звенья финансовой системы существуют соответственно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также местного самоуправления.
Центральное место в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств соответствующих государственных и административно-территориальных образований. В финансовую систему РФ также включаются финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует указать, что в их состав входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
В финансовую систему включаются и негосударственные фонды (федеральные и региональные, например, негосударственные пенсионные фонды); фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.
Местные финансы. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ определил основные принципы организации местных финансов. В соответствии с вышеназванным федеральным законом местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.
Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Таким образом, местные финансы входят в структуру финансовой системы России в качестве ее самостоятельного звена.
Единство финансовой системы РФ.
Cферы и звенья финансовой системы тесно взаимосвязаны. Финансы субъектов хозяйствования взаимосвязаны с государственными и муниципальными финансами, – при уплате налогов и страховых платежей в бюджетные и внебюджетные фонды, при получении бюджетных средств некоторыми организациями для финансирования их деятельности и т.п. Внутри сферы финансов субъектов хозяйствования между организациями существуют взаимосвязи при осуществлении финансовой деятельности.
Самостоятельность субъектов РФ не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов.
По всей своей совокупности это многообразие финансовых отношений образует систему, являющуюся органичной совокупностью взаимодействующих между собой элементов, все структурные подразделения связаны между собой. Несмотря на то, что каждый элемент в финансовой системе относительно самостоятелен, выполняет только ему присущие специфические функции, тем не менее, все элементы взаимодействуют между собой, так и с другими системами. Кроме того, всё многообразие финансовых отношений в обществе обладает органичной целостностью, способные к развитию. Государственные и муниципальные финансы, как сфера финансовой системы также характеризуется взаимодействием структурных звеньев между собой и со сферой финансовых субъектов хозяйствования. Внутри сферы государственных и муниципальных финансов возникают различные межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы и видами бюджетов. Бюджеты взаимодействуют с внебюджетными фондами при передаче средств из бюджета внебюджетным фондам на их целевые расходы, при использовании остатков средств внебюджетных фондов на покупку государственных ценных бумаг и т.д. Существует тесная связь звена бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления с финансами бюджетных учреждений, поскольку финансовые ресурсы последних формируются в основном за счёт средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Таким образом, несмотря на разграничение сферы деятельности и применение особых способов и форм образования и использования денежных фондов в каждом отдельном звене, финансовая система – единая система, так как базируется на едином источнике ресурсов всех звеньев.
Основой единой финансовой системы служат финансы предприятий, поскольку они непосредственно участвуют в процессе материального производства. Источником централизованных государственных фондов денежных средств выступает национальный доход, создаваемый в сфере материального производства.
Общегосударственным финансам принадлежит ведущая роль: в обеспечении определённых темпов развития всех отраслей хозяйства; в перераспределении финансовых ресурсов между отраслями экономики и регионами страны, производственной и непроизводственной сферами, а также между формами собственности, отдельными группами и слоями населения. Эффективное использование финансовых ресурсов возможно лишь на основе активной финансовой политики государства.
Общегосударственные финансы органически связаны с финансами предприятий. С одной стороны, главным источником доходов бюджета является национальный доход, создаваемый в сфере материального производства. С другой стороны, процесс расширенного воспроизводства осуществляется не только за счёт собственных средств предприятий, но и с привлечением общегосударственного фонда денежных средств в форме бюджетных ассигнований и использования банковских кредитов. При недостатке собственных средств предприятие может привлекать на акционерной основе средства других предприятий, а также на базе с ценными бумагами – заёмные средства. Посредством заключения договоров со страховыми компаниями осуществляется страхование предпринимательских рисков.
В чем выражается административный порядок защиты прав субъектов финансово-правовых отношений? Приведите примеры применения указанного порядка в сфере валютных и бюджетных правоотношений.
Защита прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, производится в административном или судебном порядке. В финансовых отношениях действуют оба названных порядка защиты прав, а разрешение дела в административном порядке при не удовлетворяющем исходе не исключает возможности обращаться в суд общей компетенции или арбитражный суд.
Административный порядок действует в основном при применении мер государственного принуждения к органам государства и местного самоуправления, предприятиям, организациям, учреждениям. Учитывая подчиненность всех государственных и муниципальных органов власти и подведомственных им учреждений, административный порядок позволяет быстро решать возникающие вопросы. Кроме того, он используется и при применении мер государственного принуждения к коммерческим предприятия и гражданам. Административный порядок защиты прав субъектов финансовых правоотношений применяется не только при защите прав государства, но и при защите прав других субъектов. Так предприятия и граждане могут обращаться в вышестоящие органы власти за защитой своих прав. В различных финансовых отношениях административный порядок защиты прав имеет свои особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения соответствующими уполномоченными государственными органами.
В качестве примера можно привести бесспорный порядок взыскания бюджетных средств в случае нецелевого их использования органами Федерального казначейства Министерства финансов. Субъекты, к которым применены меры административного характера в целях защиты своих прав и законных интересов вправе обжаловать действия соответствующих государственных органов также в административном порядке по подчиненности или обратиться в суд или арбитражный суд. Оба порядка защиты прав субъектов могут быть использованы и в других случаях их нарушения.
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
О.В. БОЛТИНОВА*
БЮДЖЕТ: ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
И РАЗВИТИЯ ПОНЯТИЯ
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих
перед государством и муниципальными образованиями. Бюджет – это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают: откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться1.
Истоки теории бюджета исходят из Англии и Франции с последующим проникновением во все цивилизованные страны. «Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено, а это далось с немалым трудом, представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, то есть, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И, наконец, они завоевали © Болтинова О.В., 2007 * Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА.
См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 128.
В конце XVIII – начале XIX вв. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 1870-х гг. существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете, что каралось смертной казнью.
Бюджет – старинное нормандское слово (baguette, может быть, от латинского bulga) и значит кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи3. В Англии бюджет получил общее значение в XVII в., во Франции только с 1820-х гг. возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и расходов в единое целое.
Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов России относятся к первым годам царствования дома Романовых.
Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета иприходная и окладная книга не стала»4. Но нет сведений о существовании узаконенных правил для составления этих смет. В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических преобразований, проводились и реформы по увеличению доходов казны, создавались особые губернаторские съезды для сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем суммами покрыть государственный дефицит. В 1722 г. камер-коллегия составила роспись доходов и расходов, встречаются и другие росписи за время царствования Петра I. При правлении Екатерины II было составлено несколько ведомостей и табелей государственных доходов и расходов. Первая относится к 1769 г. с учреждением в 1779 г. должности Государственного казначея, на него возложено по прошествии каждого года тщательно подавать императрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед началом года – табель о доходах, расходах, остатках. Постоянных правил для оставления этих табелей не было.
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I «Об учреждении Министерств» в России вводилась министерская система управления страной. Было создано Министерство финансов, обязанное ежегодно составлять на основании смет министерств подробную роспись доходов и расходов. И с 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств.
См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 18.
См.: Лебедев В.А. Финансовое право, золотые страницы финансового права России. Т. 2. М., 2002. С. 170.
Там же. С. 184.
Если говорить о становлении первых бюджетов Советской власти, то бюджет на 1917 г. не был утвержден, и к решению данной задачи Советская власть приступила в январе 1918 г. В этот период СНК предписал всем комиссариатам начать составление смет на январьиюнь 1918 г. и в кратчайший срок представить их на утверждение. Первый советский бюджет на январьиюнь 1918 г. утвержден СНК 11 июля 1918 г. Он явился началом системы полугодовых бюджетов, просуществовавшей в течение 1918–1919 гг. Первая Конституция РСФСР (1918 г.) закрепила цели и задачи финансовой политики, основные начала бюджетного устройства, бюджетные права центральных и местных органов власти, основы бюджетной дисциплины. В соответствии со ст. 80, 86 Конституции 1918 г. бюджетная система РСФСР состояла из общегосударственного и местных бюджетов, последние подразделялись на губернские, областные, уездные, городские, волостные и сельские. В 1920–21 гг. произошел возврат к годовым бюджетам5.
Образование Союза Советских Социалистических Республик (1922 г.) явилось основанием для создания новой бюджетной системы. С 1921 по 1924 гг. создаются бюджеты союзных республик. Вопросы дальнейшего развития бюджетного устройства нашли отражение в Конституции Союза ССР (1924 г.). Она определяла звенья бюджетной системы – единый государственный бюджет (общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик), бюджеты АССР и местные бюджеты; основные принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и основы бюджетных прав Союза ССР, союзных республик и местных Советов.
Принятая в 1936 г. Конституция СССР во многом повторила положения первой союзной Конституции 1924 г. и установила, что бюджетная система СССР складывается из союзного, республиканского и местных бюджетов, закрепив право всех местных Советов устанавливать свой бюджет. При этом расходы внутри бюджетной системы распределились следующим образом: основная доля государственных расходов приходилась на союзный бюджет, второе место занимали расходы местных бюджетов, третье – расходы бюджетов союзных республик6.
Следует обратить внимание, что с 1938 г. все бюджеты, действующие на территории нашего государства, объединяются в единый Государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял из союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик. Государственный бюджет союзной республики включал в себя республиканский бюджет союзной республики, государственный бюджет автономной См.: Жез Г. Указ. соч. С. 30.
См.: Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 19301999 гг. // Бюджетная система РФ: учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.
М., 2000. С. 21.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
республики (если таковая имелась в составе данной союзной республики) и местные бюджеты: бюджеты областей, краев и городов республиканского подчинения; а в республиках, не имеющих областного деления, – бюджеты районов и городов республиканского подчинения7.
До 1991 г. в СССР существовал Государственный бюджет, в который входил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Государственный бюджет СССР включал в себя около 50 тыс.
бюджетов, в том числе союзный бюджет, 15 республиканских бюджетов союзных республик, 20 республиканских бюджетов автономных республик, 8 бюджетов автономных областей, 10 бюджетов автономных округов, 134 областных и краевых бюджета, 1999 городских, 3644 районных, 3700 бюджетов городских поселков и 41 тысячу бюджетов сельских Советов народных депутатов8. Бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня. Эта система существовала с 1924 г. и была закреплена Конституцией СССР.
В 1991 г. произошли коренные изменения в существовавшей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и постановление первого Съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР», а затем Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 295I «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году», который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации9.
Важным этапом явилось принятие Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»10 и Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., которые закрепили трехуровневую бюджетную систему РФ, а затем Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ).
В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР. Структура бюджетной системы Российской Федерации была закреплена в ст. 10 БК РФ, в которой установлено, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территоСм.: Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. М.,
См.: Там же. С. 118.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 22. Ст. 262.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
риальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджет – это реальная основа осуществления политики государства. Поэтому очень важны термины, которые закрепил законодатель в Бюджетном кодексе РФ и которые вызывают критику и нуждаются в уточнении. Понятие бюджета являлось предметом изучения представителями науки финансового права в различные периоды существования государства.
Л. Штейн отмечал, что бюджет по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов и доходов, что и делает его предметом ведения государственной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства11.
Ф. Нити рассматривал бюджет как роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов12.
И.Х. Озеров отмечал, что с ХIХ в. начинается быстрое развитие идеи бюджета от частноправовой, чисто хозяйственной сметы короля до идеи о высшем законодательном акте, точно обозначающем все статьи расходов и приходов государства и имеющим связующее для правительства значение в сфере финансового хозяйства, – акт, исполнение которого обеспечено строгой ответственностью исполнительной власти и контролем. Далее он определяет бюджет как план ведения государственного хозяйства на данный период времени 13.
С.И. Иловайский рассматривал бюджет как роспись (смету) доходов и расходов, то есть финансовый план государства на предстоящий период, однако считал, что в каждом явлении главным является не форма, а его содержание14.
Гастон Жез утверждал, что не всякая таблица расходов и доходов представляет бюджет. Особенностью бюджета является предвидение, перечисление и сопоставление доходов и расходов на предстоящий промежуток времени. Этим бюджет отличается от: а) баланса; б) от средних чисел доходов и расходов за ряд лет; в) от отчета15. По его мнению, баланс – это таблица пассива и актива государства в данный момент. Цель баланса – См.: Штейн Л. Финансовая наука: Государственное хозяйство. СПб., 1885.
См.: Нити Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904.
См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1908. С. 1.
См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. М., 1912. С.40.
См.: Жез Г. Указ. соч. С. 16.
– – –
констатирование составных элементов государственного имущества,– инвентаря. Бюджет же – это финансовая программа, план деятельности.
Бюджет следует отличать от средних за ряд лет доходов и расходов (среднегодовой таблицы государственных расходов). Г. Жез указывает, что среднегодовая таблица показывает потребности и средства на их удовлетворение в прошлом, бюджет – потребности и средства на их удовлетворение в будущем. Эти потребности и средства на их удовлетворение быстро меняются, так как события ежеминутно видоизменяют положение политических, экономических и социальных проблем и, следовательно, те решения в области финансов, которые находят свое выражение в бюджете.
Бюджет нельзя смешивать с отчетом. Отчет – это перечень произведенных расходов и собранных доходов данного государства за истекший период времени. Отчет, в противоположность бюджету, не есть план деятельности, это перечисление совершившихся фактов. Составление отчета означает установление того, в какой мере осуществились бюджетные предложения.
В.А. Лебедев отмечает, что бюджет отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, то есть в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. В.А. Лебедев, анализируя бюджет, выделяет внешнюю и внутреннюю формы бюджета. Относительно внешней формы бюджета все государства пришли к сознанию необходимости соединить в единое целое все доходы и расходы и распределять их по категориям, по их взаимной зависимости, по главным статьям, параграфам, пунктам, чтобы таким образом получилась одна органическая таблица для всего государства, которая и составляется в Министерстве финансов.
Таким образом, идеи В.А. Лебедева нашли дальнейшее развитие в современных условиях бюджетной деятельности. Одним из важнейших принципов бюджетного процесса является принцип специализации бюджетных показателей, который проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. Принцип специализации бюджетных показателей лежит в основе всех стадий бюджетного процесса. Он выражается в конкретизации сумм доходов бюджета по источникам, а расходов – по направлениям использования средств, обеспечивающих сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.
Исследуя внутреннюю форму бюджета, В.А. Лебедев выделяет бюджет чистый и валовой16. Чистый бюджет показывает только чистый доход по каждой отрасли финансового хозяйства, который идет на удовлетворение государственных потребностей. В чистом бюджете показываются все доходы за вычетом издержек по взиманию их. В валовом же бюджете См.: Жез Г. Указ. соч. С. 173.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
показываются полные цифры доходов, указываются издержки взимания, а затем уже чистый доход.
А.М. Гурвич под бюджетом или государственной росписью понимал выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный предстоящий период и считал, что бюджет по своей формальной природе является законом17.
По мнению С.А. Котляревского, «всякий бюджет современного государства является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный срок. Не все доходы государства заносятся в этот план, и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана»18.
Представители науки финансового права в 19601970-х гг. Е.А. Ровинский19, М.И. Пискотин20 также исследовали понятие бюджета.
Е.А. Ровинский определяет понятие бюджета в соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»21, согласно которому «государственный бюджет СССР является основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства». По отношению к другим финансово-плановым актам бюджет выступает в качестве основного акта, обеспечивающего координацию всех других финансово-плановых актов.
М.И. Пискотин в научном труде «Советское бюджетное право» исследовал понятие бюджета с материальной, экономической и правовой точек зрения. Во-первых, бюджет – это финансовый план государства; вовторых, бюджет – это государственный фонд денежных средств, за счет которого покрываются государственные расходы; в-третьих, бюджет – это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства.
Определение, закрепленное в Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», он считает в основе удачным, поскольку в нем выражена динамичная форма соотношения моментов плана и фонда в бюджете. М.И. Пискотин исследует соотношение понятий «бюджет» и «закон о бюджете». В результате проведенного анализа он сформулировал следующее определение советского бюджета: Государственный бюджет СССР – это принятый Верховным Советом СССР основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций советского государства.
См.: Гурвич А.М. Бюджетное право по законодательству РСФСР. М., 1918.
Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. М., 1926. С. 6.
См.: Ровинский Е.А. Финансовое право. М., 1971. С. 87.
См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 17.
Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
В современных условиях рыночной экономики произошли изменения в бюджетной системе Российской Федерации. Конституция 1993 г. закрепила демократическое правовое государство с федеративной формой правления, что нашло отражение первоначально в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и процесса в РФ», затем в БК РФ.
В современных работах по вопросам бюджетного права даются следующие определения бюджета.
В.М. Родионова отмечает, что государственный бюджет – это совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны. По экономической сущности, государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальнокультурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления22.
Данное определение, по мнению Ю.А. Крохиной, органически сочетает в себе три стороны одного явления, отражая бюджет как денежные отношения, экономическую форму существования распределительных отношений, самостоятельную экономическую категорию23.
По мнению А.М. Бабич, государственный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления24.
Л.А. Дробозина отмечает, что государственный бюджет – ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона25.
Н.И. Химичева определяет бюджет как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений 26.
Безусловно, что понятие бюджета можно рассматривать с трех точек зрения: материальной, экономической и правовой.
См.: Родионова В.М. Финансы. М., 1993. С. 234.
См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.,
См.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2000. С. 80.
См.: Дробозина Л.А. Общая теория финансов. М., 1995. С. 44.
См.: Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 132.
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
Ряд ученых, в частности М. Амеллер в научном труде «Парламенты», рассматривая бюджет в материальном смысле, определяет его как смету всех финансовых потребностей государства и всех финансовых ресурсов, необходимых для покрытия этих потребностей. Это своего рода сводная таблица предполагаемых государственных расходов и доходов на определенный отрезок времени, обычно на год27. При этом выделяются цели бюджета: а) сравнение общей суммы доходов с общей суммой расходов;
б) классификация расходов по статьям и определение их важности и срочности; в) определение воздействия бюджета на экономику или на любой государственный план; г) эффективность парламентского контроля. Далее делается вывод о том, что бюджет – это план деятельности правительства, юридическую силу которому придает только парламент.
В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административнотерриториального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления28.
Материальное состояние бюджета подвижно, поскольку меняются доходная и расходная части бюджета, постоянно осуществляется процесс движения финансовых потоков. Именно из материального состояния бюджета исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов бюджета29.
Сущность бюджета, как экономической категории, реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции.
С помощью распределительной функции происходит аккумуляция денежных ресурсов в государстве и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Причем именно посредством бюджета осуществляется многоуровневое (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) перераспределение денежных средств.
Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределение, эффективность использования.
См.: Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 155 стран мира. М., 1967. С. 511.
См: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.
С. 5; Общая теория финансов: учебник / под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995. С. 44;
Грачева Е.Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учеб. пос. 2-е изд., перераб., исправ. и доп. М., 1998. С. 49; Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 159; Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.,
2005. С. 163; Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2007. С. 54.
См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 16.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
Контрольная функция воплощает в себе то, что бюджет объективно через формирование и использование фонда денежных средств государства отображает все экономические и социальные процессы, которые постепенно протекают в структурных звеньях экономики. При этом следует отметить, что успешное функционирование экономики предполагает установление обеспечиваемых правом не только прямых, но и обратных связей между функциями распределения, контроля и стимулирования30. Любая система не только не может функционировать без получения сигналов (информации) со стороны, но и всегда оказывает более или менее значительное информационное воздействие на окружающую среду, состоящую из других систем. Обратные связи, несущие информацию о состоянии объекта и его реакции на управленческие решения, служат базой для формирования корректирующего воздействия на вход динамической системы. Таким образом осуществляется связь между «выходом» и «входом», позволяющая информировать «вход» о степени достижения заданного результата на «выходе»
и о необходимости «перестройки» системы, если результат не достигнут31.
Поэтому бюджет может сигнализировать о том, как поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, соответствует ли размер централизованных средств государства объему потребностей. Бюджет можно рассматривать как источник информации социальноэкономического развития государства. Что будет заложено на «входе» (доходы бюджета), то мы и получим на «выходе» (расходы бюджета), то есть соответствующие доходы и расходы. Поэтому если не в полном объеме аккумулируются доходы в бюджете, то в качестве сигналов обратной связи отрицательный результат – недостаточное финансирование расходов. Таким образом, финансы – лучший информационный источник. В зависимости от того, как они будут функционировать в государстве, а именно в бюджете, зависят состояние материального производства и нематериальной сферы экономики, уровень жизни населения.
Значение бюджета заключается в том, что он формирует финансовую базу, основу деятельности государства и органов местного самоуправления. С помощью бюджета реализуются программы по развитию государственного сектора экономики, охраны окружающей среды, поддержке и развитию субъектов Федерации и административно-территориальных единиц и другие мероприятия. Бюджет является важнейшим механизмом осуществления экономической политики государства. С помощью бюджета государственная власть осуществляет перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства в соответствии с См.: Омаров А.М. Социальное управление, некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 85.
См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М., 1996. С. 5.
– – –
поставленными задачами, осуществляет социально-экономические преобразования, направляет потоки денежных средств.
Таким образом, в экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и управления33.
В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104. 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации, ст. 11 БК РФ) – это, прежде всего, закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.
В ст. 11 БК РФ отражено понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного, бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или местного самоуправления в форме закона (или правовых актов представительных органов местного самоуправления) для осуществления задач и функций государства (местного самоуправления).
В Российской Федерации 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ (введен в действие с 1 января 2000 г.). Это первый кодифицированный источник бюджетного права, устанавливающий: общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
До БК РФ понятие бюджета было закреплено в ст. 1 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». ЗаконодаСм.: Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 139.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
тель определял бюджет как форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Однако в это определение не были включены местные бюджеты, хотя они имеют все признаки бюджетов, как таковых, и входят в бюджетную систему РФ.
Да и непосредственная формулировка определения понятия «бюджета», согласно данному закону, вызывала много споров, поскольку бюджет является финансовыми планом для обеспечения задач и функций государства (местного самоуправления), а не органов государственной власти. Ведь именно функциональная классификация расходов содержит группировку расходов по функциональному признаку, отражает функции государства.
Статья 6 БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Безусловно, что часть правовых пробелов устранена в связи с принятием БК РФ, а именно: во-первых, в ст. 6 говорится о «фондах денежных средств»; во-вторых, закреплены местные бюджеты, в-третьих, определено назначение бюджета – обеспечение задач и функций государства (местного самоуправления).
Однако необходимо рассмотреть следующий вопрос. Что мы понимаем под «формой»?
Форма: во-первых, – это материальная оболочка бюджета, то есть это централизованный денежный фонд на уровне Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований для осуществления задач и функций государства в целом (либо муниципального образования);
во-вторых, – это финансово-плановый акт, утверждаемый в законодательном порядке, что, по нашему мнению, должно быть основным в определении понятия бюджета, т.е. бюджет является одновременно как правовым актом, так и финансово-плановым актом, поскольку это акт высшей юридической силы и, с другой стороны, это основной финансово-плановый акт, предусматривающий доходы и расходы на определенный период времени.
Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:
во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления;
во-вторых, закон устанавливает, что бюджет – это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источ
Бюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
никам, расходы направляются по функциональной, экономической и ведомственной классификации)34;
в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря (бюджетный (финансовый) год совпадает с календарным – ст. 12 БК РФ);
в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.). Бюджет по отношению к другим финансовым планам является направляющим, всеобъемлющим и обязательным для всех государственных органов35.
Кроме того, понятие бюджета (ст. 6 БК РФ) не совпадает с определениями данного понятия, применительно к отдельным видам бюджетов.
В последующих статьях БК РФ закреплены понятия федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета.
Статья 16 БК РФ определяет федеральный бюджет как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Бюджет субъекта РФ (ст. 15 БК РФ) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.
Местный бюджет (ст. 14 БК РФ) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
В зависимости от соотношения доходной и расходной частей бюджета можно выделить следующие виды бюджетов: дефицитный бюджет (расходы бюджета превышают доходы); профицитный бюджет (доходы бюджета превышают расходы); сбалансированный бюджет (расходы по сумме равны доходам).
Законодатель выделил консолидированный бюджет как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Так, консолидированный бюджет Российской Федерации составляет федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С.16; Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М., 1978. С. 74; Бельский К.С. Финансовое право.
М., 1994. С. 31; Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. М., 1995. С. 23; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 78.
Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 79.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов). Консолидированный бюджет не является правовым актом, его данные используются для расчета и анализа.
В БК РФ закреплено понятие годового бюджета (ст. 12 БК РФ), где в основе лежит период времени, в течение которого действует бюджет, а именно с 1 января по 31 декабря.
В соответствии с российским законодательством бюджеты разделяются на государственные и местные. Согласно ч. 1 ст. 214 ГК РФ, к государственной собственности Российской Федерации относится имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, данная характеристика определяет собственника бюджетных средств. Им является государство, национальногосударственное и административно-территориальное образование.
Отсюда следует, что государственные бюджеты формируются на уровне Российской Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Местный бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в городах, сел, поселков, других административно-территориальных образований. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
В настоящее время идет большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства, а именно БК РФ. Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».
Данная работа осуществляется в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утБюджет: этапы становления и развития понятия Болтинова О.В.
вержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»36, и направлена на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Основными новациями, предлагаемыми законопроектом, являются:
1) переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период;
2) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
3) упорядочение, в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, исполнения и составления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
4) планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов) с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета;
5) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицитов бюджета;
6) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
7) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов власти разРосс. газ. 2004. 1 июля.
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) №3
ных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Кроме того, законопроектом предлагаются целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнения формулировок действующей редакции БК РФ.
Однако данные поправки не затронули понятие бюджета (ст. 6 БК РФ). Понятия федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета исключаются из БК РФ, но подчеркивается функция бюджета – он предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования.
По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ определение бюджета следующим образом: «Бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства (муниципального образования)».
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, милиция, значительная часть здравоохранения, и, что самое главное, с его помощью государство оказывает воздействие на экономические процессы.
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости «помощь». Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.
Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов.
Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. Соответствие их называется «балансом дохода».
Построение бюджетной системы страны определяется ее государственным устройством. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических и юридических нормах совокупности бюджетов, существующих на территории страны.
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс строится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
БЮДЖЕТ ГОСУДАРСТВА - выраженная в денежных суммах роспись доходов, поступающих в распоряжение органов государственной власти, и производимых ими расходов. Бюджет государства -центральное звено финансовой системы страны. Его главное назначение - с помощью финансовых средств создать условия для эффективного развития экономики и решения общегосударственных социальных задач, таких, например, как обеспечение населения общественными товарами и услугами, перераспределение доходов, стабилизация экономики. Общественные товары и услуги - дороги, пожарная охрана. правоохранительные службы, национальная оборона, общественные школы и клиники - служат большому числу людей и не могут быть произведены в рамках частного предпринимательства. Правительственные программы борьбы с бедностью предусматривают перераспределение доходов людей, с избытком зарабатывающих себе на жизнь, в пользу бедных слоев населения.
Программы по стабилизации экономики направлены на нейтрализацию колебаний деловой активности в обществе. Все эти задачи не могут быть решены без соответствующего финансового обеспечения. Поэтому государство аккумулирует определенную сумму денежных средств (доходы государственного бюджета), а затем распределяет их по целевому назначению (расходы бюджета государства). Основными источниками доходов бюджета являются различного вида налоги: подоходный налог с граждан, налог на прибыль корпораций, акцизы, таможенные пошлины и др.
В странах с развитой рыночной экономикой поступления от налогообложения составляют до 90% всех доходов бюджета государства. Если этих поступлений оказывается недостаточно для покрытия расходов правительства, последнее прибегает к займам государственным, также составляющим доходную статью государственного бюджета. Важной статьей расходов бюджета государства являются правительственные закупки товаров и услуг: строительство дорог и учреждений, средств связи, оплата услуг врачей, педагогов, пожарных, судей, полицейских, покупка оружия для национальной обороны. Значительную долю в расходах правительства составляют трансфертные платежи, посредством которых перераспределяются налоговые доходы, полученные от всех налогоплательщиков. определенным слоям населения в форме пособий по безработице, выплат по социальному страхованию и обеспечению, пособий ветеранам войны и т.д.
Кроме того. к расходной статье бюджета государства относится выплата процентов по государственному долгу. Таким образом, государственный бюджет является финансовым планом. сопоставляющим ожидаемые доходы и расходы. Когда последние равны между собой, бюджет называется сбалансированным. Когда доходы превышают расходы, эта разница, является положительным сальдо. Когда бюджетные расходы больше доходов, то разница называется отрицательным сальдо, или бюджетным дефицитом.
Особенность бюджетов всех уровней – последовательное прохождение постоянно обновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном законом порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени.
Все стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. Таким образом, с юридической точки зрения бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и управления по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов. В связи с тем что каждый бюджет действует в течении одного года, все стадии бюджетного процесса повторяются ежегодно.
Следует заметить, что современные рамки бюджетного года в разных странах не одинаковы. Так, в США, Италии, Бразилии, Австралии и некоторых других государствах бюджетный год начинается с 1 июля и заканчивается 30 июля. Также например в Японии с 1 апреля по 31 марта, а во Франции как и в России с 1 января по 31 декабря. Как видно, общий закономерности здесь нет и в каждом случае начало бюджетного года обусловлено особенностями исторического и социального развития той или иной страны.
Бюджетный процесс в Российской Федерации выражает важнейшие черты, присущие бюджету государства: единство, полнота охвата всех доходов и расходов, реальность, публичность и гласность при рассмотрении и исполнении всех видов бюджетов, входящих в бюджетную систему.
Современный бюджетный процесс в развитых странах включает следующие стадии прохождения бюджета: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение. Каждая из стадий урегулирована правом и обусловлена традициями бюджетного процесса страны.
Бюджетный процесс охватывает довольно большой период времени, в некоторых странах он почти в три раза превышает бюджетный год и общая его продолжительность составляет около трех лет.
Составление бюджета (ст.16 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РФ») возложено на главу государственного управления (или исполнительной власти). Конкретно данную работу во всех странах выполняют министерства финансов (в Англии – казначейства, в США – административное и финансовое управление). Составление бюджета начинается в определенные сроки (в большинстве стран они устанавливаются актами парламента и являются постоянными).
Основные положения формирования бюджетов установлены Конституцией Российской Федерации.
На основе Российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства Российской Федерации: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов. Характерны и другие принципы, такие как, распределения полномочий в бюджетном праве основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей.
Всем без исключения стадиям бюджетного права свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов – по целевому их направлению. В настоящее время в процессе формирования и исполнения бюджетов произошли изменения: появились расходы, производимые на возрастной основе, предусмотрена консолидация в бюджете отдельных целевых и отраслевых внебюджетных фондов и т.д.
Бюджетная классификация имеет важное организующее и юридическое значение. С одной стороны, ее применение обеспечивает четкую организацию бюджетов всех уровней; упрощает осуществление контроля за своевременностью и полнотой поступления бюджетных средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов в консолидированные бюджеты соответствующих территорий и т.д. С другой стороны в бюджетной классификации выражена правовая организация бюджетов, поскольку она является юридическим актом, лежащим в основе составления и использования бюджетов.
Также бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.